Proč se znovu věnovat migrační krizi? Zaprvé je třeba se z průběhu dosavadní české diskuse o migrační krizi poučit a neopakovat znovu stejné chyby i dnes, kdy je téma Evropské unie ještě důležitější než v předchozích letech. Druhý důvod je ten, že diskuse o migraci bude znovu pokračovat i na unijní úrovni již za nadcházejícího německého předsednictví Rady.

V celé Evropě poskytlo téma migrace mnoha extrémistickým stranám příležitost zvýraznit svoje postavení na politické scéně. Ač jde o komplexní téma propojující ekologické, ekonomické, sociální nebo bezpečnostní problémy, je zároveň atraktivní a lze jej populisticky zjednodušit.

Česká situace je specifická tím, že diskuse o migraci byla zredukována na téma kvót a tato jednostrannost postupně vedla až k neschopnosti diskutovat věcně nejen o migraci ale také o Evropské unii obecně. Tímto krokem stranou jsme se dobrovolně vyloučili z diskuse probíhající v Evropě.

Bylo jistě pohodlné vše odmítat a z bezpečí Visegrádu sledovat jak kancléřka Merkelová nebo prezident Macron se střídavými úspěchy odolávají pokušení převzít postoje svých kritiků. Výsledkem ovšem je, jak píše Jacques Rupnik, že „Evropa se opět dělí na východní a západní“.

To, jak vnímáme naši roli v Evropě má jistě různé hlubší důvody, nicméně dále ukážeme, že přímou příčinou nezvládnutí diskuse o migraci v ČR bylo malé povědomí o tom, jaké vůbec jsou základní hodnoty Evropy tak, jak se vyvinula po roce 1945 a dále obecně malá schopnost a vůle debatu na evropské úrovni sledovat a plnohodnotně se do ní zapojit.

Migrace

Když Miroslava Němcová v červnu 2015 říká, že vidí „dominantně mladé muže, kteří připlouvají“, tak jen popisuje něco, co mohla pozorovat i před 150 lety. Kniha Americký císař Martina Pollacka o migraci z Haliče do Ameriky je nepřetržitý popis současných jevů spojených s migrací v kulisách 90. let 19. století.

V Evropě hrozily pogromy nebo tak velká bída, že cesta kamkoli se jevila lepší než zůstat na místě. Popisují se pašeráci zneužívající zoufalou situaci migrantů. A také neochota migranty přijímat ze strachu z jejich údajné nepřizpůsobivosti.

V Pollackově knize čteme, že „mezi emigranty je přibližně dvakrát více mužů než žen, většina z nich spadá do věkové skupiny 14-44 let“ nebo — a jsme stále v 19. století - „Bezprizorní chudáci později žijí na ulici v přístavech, německé úřady se o ně musejí postarat, protože tito lidé nejsou s to (ani k tomu nemají vůli) se vrátit domů.“

Problémem české diskuse bylo hlavně pomíjení aspektu práva na azyl. I tak je ale nesporné, že pokud by ve veřejném prostoru existovalo větší povědomí o historii migrace, měli by to mainstreamoví politici určitě těžší s používáním slovníku Orbána nebo Salviniho. 

1945

Úmluva o právním postavení uprchlíků stejně jako Všeobecná deklarace lidských práv jsou výsledkem poučení z hrůz druhé světové války. Připomeňme, že ačkoli Československo bylo v roce 1945 zakládajícím členem OSN, při přijímání Všeobecné deklarace lidských práv v roce 1948 se již při hlasování zdrželo a Úmluvu přijalo až v roce 1991.

Úmluva definuje pojem uprchlík, stanoví jeho práva a povinnosti a povinnost státu uprchlíkovi poskytnout ochranu. Na Úmluvu odkazují všechny unijní předpisy týkající se práva na azyl počínaje Smlouvou o fungování EU a Listinou základních práv EU.

V čl. 33 Úmluva zavádí základní princip mezinárodního azylového práva. Princip „non-refoulement“. Stanoví, že „žádný smluvní stát nevyhostí jakýmkoli způsobem nebo nevrátí uprchlíka na hranice zemí, ve kterých by jeho život či osobní svoboda byly ohroženy“.

Vídeňský divadelní kritik Moriz Scheyer, který válku přežil ukrytý v klášteře ve Francii, vypráví svůj příběh v knize Asylum. K pokusům mnoha dostat se z Francie do Švýcarska říká, že „každý Žid, který měl to velké štěstí, že úspěšně překonal hranice riskoval, že bude navrácen zpět, tedy na jistou smrt“. Podobně Scheyer vzpomíná, jak poté kdy se dostal z okupované Francie do zóny Vichy byl pokutován, protože „jsme si neobstarali výjezdní víza, jinými slovy jsme dopředu neoznámili Němcům náš útěk.“

I tato jeho zkušenost je projevena v textu Úmluvy. Článek 31 stanoví, že státy „nebudou stíhat pro nezákonný vstup nebo přítomnost takové uprchlíky (…) kteří vstoupí nebo jsou přítomni na jejich území bez povolení“. Mezinárodní společenství mělo po druhé světové válce snahu vytvořit právní řád, který by již neumožňoval vracet pronásledované osoby zpět do rukou jejich pronásledovatelů nebo je sankcionovat za snahu pronásledování se vyhnout.

Ti, kteří by chtěli migraci „vyřešit“ tím, že budou vracet uprchlíky zpět do Sýrie nebo Libye nebo se snažit jim odpírat právo na azyl skrze kriminalizaci jejich vstupu, by měli jasně říct, že se chtějí vrátit před rok 1945.

Kvóty

Hlavním argumentem proti kvótám bylo, že prý nejsou řešením migrační krize. Ještě i dnes často slyšíme, že „se ukázalo, že kvóty nejsou řešení“. I ti, kteří říkají, že by bylo bývalo lepší „pragmaticky“ přijmout několik migrantů a vyhnout se žalobě Evropské komise, neopomenou dodat, že kvóty samozřejmě nebyly žádné řešení a V4 měla pravdu.

Problém ovšem je, že kvóty nikdy neměly být řešením migrační krize a nikdo je za řešení migrační krize neoznačoval. Kvóty, tedy přemístění žadatelů o azyl, byly opatřením, které mělo pomoci zlepšit složitou situaci přetížených azylových systémů. V rozhodnutí Rady 2015/1601 z 22. září 2015 se uvádí, že „účelem dočasných opatření je odlehčit Itálii a Řecku od vysokého azylového tlaku zejména tím, že se přemístí významná část žadatelů s jednoznačnou potřebou mezinárodní ochrany“.

V roce 2015 bylo zřejmé, že většina migrantů pravděpodobně bude splňovat podmínky pro udělení azylu. Podle údajů Eurostatu bylo ještě v 4. čtvrtletí roku 2015 mezi žadateli o azyl v celé EU nejvíce Syřanů, Afghánců a Iráčanů. Azyl nakonec získalo 87 % Syřanů nebo 71 % Iráčanů.

První návrh opatření k řešení migrační krize představila Evropská komise již v květnu 2015 pod názvem Evropský program pro migraci. Ten je rozdělen na dvě části. „Okamžitá opatření“ a „Čtyři pilíře pro lepší zvládání migrace“. První část „reaguje na potřebu rychlých opatření“ a zde navrhovaná opatření se soustředí na záchranu životů na moři, pronásledování převaděčů a také na přemístění — kvóty — a přesídlování.

Českou diskusi ovšem kvóty zcela ovládly. Čeští politici částečně proto, že pravděpodobně nechápali vztah mezi kvótami a Schengenem, ale hlavně proto, že pro ně bylo jednodušší vystupovat v roli obránců Evropy před migrací obecně, neztráceli čas s řešením následků a požadovali rovnou řešení příčin.

Aktuální problém velkého množství žadatelů o azyl splynul v českém veřejném prostoru s problémem migrace. Místo toho, aby vysvětlovali ad hoc povahu kvót, učinili z nich různí mluvčí základní kámen politiky Evropské unie a vzápětí ji za to zkritizovali. Martin Ehl dokonce ještě v listopadu 2015 tvrdí, že „je jednoduché kritizovat negativní přístup V4, když nikdo nebyl schopen přijít s evropským řešením krize“.

České stanovisko shrnul ale přesněji už Ondřej Benešík v říjnu 2015, kdy v Poslanecké sněmovně prohlásil: „Nesouhlasíme s povinnými kvótami, které jsou v něm (Evropském programu pro migraci) na prvním místě. Nemělo se začít kvótami, mělo se začít zastavením migrace.“

Tento postoj se podobal prvotnímu postoji Andreje Babiše k řešení ekonomických důsledků pandemie. To, co se dělo na jihu Čechy příliš nezajímalo, panovalo přesvědčení, že je to jen důsledek špatně fungujících států jihu a že ničemu nepomůžeme, budeme-li řešit jen důsledky jejich neschopnosti.

Úvodní nepochopení kvót vedlo posléze k tomu, že se vláda svým usnesením zavázala nedodržovat právo Evropské unie, načež Evropská komise Českou republiku zažalovala a Soudní dvůr Evropské unie rozhodl ve prospěch Komise. Snaha prokázat skrze neúčast na solidárním opatření jeho nefunkčnost se tak definitivně minula účinkem.  

Dublin-Schengen

V Evropské unii platí tzv. Dublinského nařízení, které zavádí pravidlo „státu prvního vstupu“, podle kterého je za vyřízení žádosti o azyl odpovědný ten členský stát, jehož — vnější schengenskou — hranici překročí žadatel o azyl jako první. Ukrajinec může sice na základě různých jiných ustanovení získat azyl i v ČR, nikoli jen v Polsku nebo na Slovensku, ale „stát prvního vstupu“ je základní princip azylového řízení v EU.

Kvóty měly přispět k snížení rizika kolapsu azylových systémů ve státech prvního vstupu. Kolaps by mohl vést k uzavírání vnitřních hranic v rámci Schengenu, protože další státy by se bránily tomu, aby musely řešit to, co má dle Dublinu řešit stát prvního vstupu.

V České republice ovšem často vnímáme Schengen stejně chybně, jako jej vnímá Andrej Babiš. Jako Asterixovu vesnici, kterou definuje jen vnější hranice. Schengen ovšem není Asterixova vesnice a pro jeho zachování je fungující vnější hranice stejně důležitá jako fungující spolupráce uvnitř tohoto prostoru.

Čeští politici sice měli zájem na udržení Schengenu, avšak zažitý koncept Asterixovy vesnice jim neumožnil identifikovat kvóty jako proschengenské opatření. Naopak argumentovali tak, že kvóty Schengen zahubí, protože „migranti, kteří k nám nechtějí, naopak chtějí do Německa“, způsobí, že Německo nakonec uzavře své hranice, aby udrželo přemístěné migranty mimo své území.

Tato divoká argumentace možná vychází z opravdového přesvědčení, že kvóty jsou ideologický nástroj, kvůli jehož prosazení je Evropská unie ochotna obětovat i Schengen. Petr Fiala v říjnu 2015 tvrdil, že „kvóty jsou ideologický nesmysl, který má vytvářet falešnou evropskou solidaritu“. A Tomáš Zdechovský ještě v červnu 2018 píše, že kvóty jsou „progresivistická levicová agenda“. Kvóty však, jako dočasné opatření, měly především pomoci k tomu, aby se Schengen nezačal rozpadávat již kvůli situaci v Itálii.

Vnější hranice

Státy V4 oprávněně kritizovaly nedostatky v ochraně vnějších hranic v Řecku nebo v Itálii, ale nebyla to V4, která přesvědčila Evropskou unii o nutnosti lépe chránit vnější hranice. To, že státy V4 mluvily o „příčinách“ (ochrana hranic) ve chvíli, kdy jiné státy řešily „následky“ (situaci v Itálii a na Balkáně) neznamená, že mimo V4 neexistovala vůle „příčiny“ řešit. V Evropském programu pro migraci je „správa hranic“ uvedena jako druhý ze čtyř pilířů budoucí fungující migrační politiky.

Důraz na ochranu vnější hranice zapadal do představy o Evropské unii a Schengenu jako „Asterixově vesnici“ a umožňoval politikům vystupovat v roli ochránců Evropy před „prolomení hradeb“. Zdůrazňování bezpečnostního aspektu také umožnilo problém evropských rozměrů prezentovat jako otázku konkrétního výkonu ochrany hranic italskými a řeckými orgány, která nevyžaduje širokou evropskou solidaritu, ale jen konkrétní pomoc například v podobě vyslaných policistů.

Především ale pojímání migrační krize jako krize ochrany hranic umožňovalo nastolit „fungující vnější hranice“ jako podmínku, která musí být splněna před tím, než bude možno řešit přerozdělování žadatelů o azyl. Nejdříve musíme migraci zastavit a až potom se můžeme bavit o přerozdělování migrantů.

Tento postoj byl mnohými považován za správné zhodnocení situace. V článku „What Central Europe got right about the refugee crisis“ pro server EUobserver z ledna 2016, považuje Ondřej Houska tento postoj za jeden z příkladů toho, v čem měla střední Evropa pravdu. 

V podmínkách námořní hranice však lze „zastavit“ migraci jen tehdy, pokud bychom se vrátili před rok 1945 a migranty zadržené na moři vraceli nebo je tam rovnou potápěli. Zlepšení výkonu ochrany hranic na moři — kde nelze postavit zeď — může naopak znamenat vyšší počet žadatelů o azyl, protože čím intenzivněji je prováděna kontrola vnější hranice, tím je větší pravděpodobnost, že pobřežní stráž zachytí plavidlo s migranty, kteří poté na základě Úmluvy mohou požádat při prvním kontaktu s orgánem státu o azyl. S ohledem na princip non-refoulement je nelze vrátit zpět a je s nimi třeba provést individuální azylové řízení.

Český postoj tuto realitu námořní hranice a existenci azylových pravidel zcela pomíjel a požadoval zavření hranic. Obhájci V4 sice tvrdili, že správnost jejich požadavku na uzavření hranic byla potvrzena uzavřením a prováděním dohody s Tureckem.

Ta ovšem potvrdila jen to, že „zavřít“ hranici lze jen na turecké straně. Na straně Evropské unie nelze hranici „zavřít“ před migranty, kteří jsou již na moři a kterým je třeba dle námořního práva poskytnout pomoc v nouzi a následně případně přijmout jejich žádost o azyl. 

„Take back control“

Evropa nyní postupně buduje plnohodnotnou společnou pobřežní a pohraniční stráž. Ukázalo se, že funkční řešení zajistí jen unijní kapacita. S trochou nadsázky lze říct, že politici typu Chovance, Babiše nebo Orbána paradoxně svou redukcí migrační krize na krizi ochrany hranic přispěli k dalšímu posílení federálního charakteru Evropské unie.

Zejména chování Orbána dobře dokumentovalo, že důraz na aspekt ochrany hranic sloužil především ke zdůraznění role „národních států“, které vyřeší problém tím, že uzavřou hranice. Jakmile se však o ochraně hranic začalo mluvit v souvislosti s rozšířením kompetencí Evropské unie, začal Orbán mluvit více o suverenitě „národního státu“ než o ochraně vnější hranice Evropské unie.

Migrační i současná krize potvrdily, že v 21. století kontrolu získáme jedině tak, že se nejdříve kontroly vzdáme. Vzdáme se, dnes již stejně jen iluzorní, kontroly národní, abychom získali kontrolu skrze fungující Evropskou unii.

Co to znamená „mít kontrolu“ nad migrací v Evropě? Znamená to neustále počítat s možností přetížení států „první linie“ nebo s komplikacemi vyplývající ze sedmadvaceti různých azylových řízení? Nebo „mít kontrolu“ znamená mít jednotná a jasná pravidla určující kdo, kdy, kde a jak vyřizuje žádosti o azyl?

Migrační krizi skutečně využijeme teprve tehdy až dokončíme reformu azylových předpisů včetně Dublinu, protože migrační krize nebyla krizí ochrany hranic, ale krizí — neexistujícího — evropského azylového systému. Ať už bude návrh Evropské komise na reformu Dublinu jakýkoli, je třeba o něm diskutovat nikoli jen v souvislosti s vnější hranicí, ale také v souvislosti s azylem. A můžeme také začít přemýšlet o tom, zda federální Schengen dohromady s principem země prvního vstupu není něco podobného jako euro bez evropské fiskální politiky.

Národní zájem

Politické strany svým jednotným odporem proti kvótám zablokovaly možnost hlubší debaty o migraci. Postoj k migraci byl vyjádřen postojem ke kvótám. Tehdy ještě mimoparlamentní Ivan Bartoš upozorňuje v říjnu 2017 na závazky plynoucí z Úmluvy o právním postavení uprchlíků, ale i on dodává, že „kvóty vůbec nic neřeší“.

Čestnou výjimkou byl snad jen Karel Schwarzenberg, který se v srpnu 2016 nechal slyšet, že „jsme se nechali vyhecovat do hysterie kvůli uprchlíkům“. Jinak Česká televize mohla po jednání Poslanecké sněmovny v červnu 2015 jen shrnout, že „mezi vyjádřeními koaličních a opozičních stran není takřka žádný rozdíl“.

Pokud někdo vládu kritizoval, tak jedině tak jako Petr Gazdík, který uvedl, že „vláda by vůči návrhům Evropské komise měla být ještě odmítavější“. Jiní vyjadřovali svou úzkost ze stavu celé Evropské unie. Jiří Pospíšil v prosinci 2015 souhlasí v diskusi s Petrem Robejškem, který tvrdí, že „nás česká pozvolný rozpad“ Unie.

Sám potom konstatuje, že „na půdě Evropského parlamentu dnes a denně vnímám ztrátu reality“. Podobně Andrej Babiš na jaře 2016 říká, že „komisař Timmermans je asi odtržený od reality Evropy“.

Jedna z analýz Rady pro rozhlasové a televizní vysílání hodnotí referování o migrační krizi v období přelomu března a dubna 2016. Popisuje tak hlavně atmosféru, ve které byly proneseny výše citované výroky, ale popisuje i některé rysy, které charakterizovaly českou diskusi dlouhodobě a které se vyskytují nejen v debatě o migraci, ale i v debatě o Evropské unii obecně.

Když analýza uvádí, že v otázce kvót „byl zřejmý rámec české národní suverenity“, popisuje tak jen důsledek vnímání Evropské unie především jako prostoru, v němž je třeba prosazovat „národní zájem“, který více než jako zájem na dobrém fungování Evropské unie chápeme jako zájem na udržení našich malých výhod.

Komentovat evropská témata často znamená vlastně jen pokračovat v komentování české politiky jinými prostředky. Nepřekvapí potom, že „ve většině zpravodajských pořadů dominovali mezi oslovenými mluvčími zástupci české politiky“.

Fixace na české zájmy a malý zájem o dění mimo Českou republiku dále nutně vedl k tomu, že „byly nadreprezentovány subjekty s odmítavým postojem“ a že „téma kvót bylo uchopeno primárně optikou sporu ČR a EU“. Daniel Prokop píše ve své knize Slepé skvrny, že migrační krize v České republice byla „především krizí politiků, kteří se nedokázali postavit složitému tématu (…) a krizí části médií, jež nezvládla informovat o tématu analyticky“.

Jeho popis odpovídá skutečnosti. Politická reprezentace byla v otázce migrace jednotná. Část médií ale nabízela i argumenty zpochybňující postoje politické reprezentace.

Právnička Eva Holá v roce 2016 rozebírá materiál Udržitelný imigrační a azylový systém Evropské unie z dílny tehdy ještě think-tanku (dnes bezpečnostního centra) Evropské hodnoty. Tomáš Lindner uveřejňuje v roce 2017 v Respektu článek „Mimo realitu — Češi mají oči jen pro kvóty a vlak jim ujíždí“. 

Holá shrnuje, že autoři „nepomáhají politikům s hlavním problémem, a sice jak zajistit dodržování stávajících předpisů a mezinárodních závazků“. Pomoci s tímto problémem nemohli, protože jej jako problém vůbec neidentifikovali.

Problémem bylo jak „zastavit migraci“ a řešením „zavřít hranici“. Lindner píše, že „není chybou „Bruselu“, že politici, většina médií, veřejnost v České republice o jiných rovinách řešení mlčí a jen hystericky reagují, jakmile padnou na přetřes kvóty.“

2020

Česká diskuse o migrační krizi byla krizí sama o sobě. Krizí toho, jak Unii chápeme a jak v ní fungujeme. Komplexní téma migrační krize ukázalo limity přístupu založeného na chápání Evropské unie jako soutěže vlád v prosazování „národních zájmů“. Úspěch jsme schopni vnímat jen v rovině prosazení vládní pozice. 

Tento přístup nutně vede k omezení věcné diskuse. Více než o tom, co prosazujeme, jde o to, jak jsme v prosazování úspěšní. V soustředění na průběh summitů jsme pominuli, že naše pozice není variantou řešení, ale jen negací vycházející jednoduše z odmítání migrace většinou politiků členských států V4.

Z podobných míst, z kterých zaznívalo, že kvóty jsou ideologické sociální inženýrství, zaznívá dnes znovu na adresu Zelené dohody, že „je jedním z vítězství ideologického boje agresivních environmentalistů“ (Skopeček) nebo, že „EU se chová jako aktivistická organizace a její přístup je silně ideologický“ (Zdechovský).

Poučení z krize spočívá v tom chtít od politiků více. Ambicí a zájmem by mělo být rozvíjet schopnost účastnit se plnohodnotně diskuse, nikoli hledat důkazy úspěšného hájení zájmů v podobě falešných argumentů nebo úspěchů, které se nestaly — prosadili jsme ochranu hranic nebo zrušili kvóty.

Václav Bělohradský píše, že „v perifernosti je skryto pokušení, že zaměníme provincionalismus za originalitu, které zaslepenci z centra nerozumějí“. Těžko najít lepší popis toho, jak probíhala česká diskuse o migračních tématech.

Opakovat znovu podobný přístup by nemuselo dopadnout dobře. Současná krize je potenciálně daleko nebezpečnější, než byla krize migrační. Měli bychom se nyní chovat tak, abychom ukázali, že následující roky nechceme jen přečkat na slepé koleji provinciálního sebeuspokojení.