Bydlení jako veřejný zájem, povinnost politiků a úkol architektury

Gabu Heindl, Drehli Robnik

Gabu Heindl a Drehli Robnik ve své eseji polemizují s doktrínou volného trhu architekta Patrika Schumachera. Na příkladu vídeňského bytového modelu odpovídají na klíčovou otázku dneška: jak řešit krizi bydlení.

Snímek z výstavy Gabu Heindl na téma krize bydlení, která probíhala na přelomu roku v brněnské Galerii architektury. Foto Jan Prokopius

Města po celém světě, od Brna po Vancouver, se potýkají s masivní bytovou krizí. Podle některých by ji údajně mohl vyřešit volný trh a zrušení regulací. Jeden z nejvýznamnějších a nejkontroverzněji přijímaných hlasů tohoto proudu patří Patriku Schumacherovi, hlavnímu architektovi studia Zaha Hadid Architects. Ten na Festivalu světové architektury (World Architecture Festival) v Berlíně v listopadu 2016 představil svůj Manifest městské politiky pro Londýn — osm tezí, které následně rozpracoval do textu pro liberální Institut Adama Smitha. V nich představuje návrh na radikálně tržní řešení celosvětové bytové krize.

Odlišný přístup pak představuje historická i současná vídeňská bytová politika. Takzvaný Vídeňský model je dnes oceňován i za hranicemi Evropy jako vzorový systém sociálního bydlení a příkladný přístup sociálního státu ke krizi bydlení. Nicméně i ve Vídni jsou sociální nerovnosti stále viditelnější: u 43 procent lidí představují náklady na bydlení v soukromém nájemním sektoru více než 40 procent jejich příjmů, což má negativní dopad především na nízkopříjmové domácnosti. Celou situaci nejen ve Vídni, ale po celém světě ještě zhoršuje pandemie Covid-19 — obzvlášť ve chvíli, kdy se blíží lhůta splacení odloženého nájemného.

Hlavní otázkou tedy je, jak zajistit dostupné bydlení ve velkoměstech. Neoliberalistické think tanky mají jasnou odpověď: konečně plně uplatnit volný trh spolu s meritokratickou soutěží a odsunout ty, kteří si bydlení nemohou dovolit. Zkrátka zastavit všechny politické zásahy. Navzdory proklamované racionalitě to však není jediný možný přístup.

Jak na tuto základní otázku odpovídá vídeňský model čerpající ze socialistického rovnostářského projektu rudé Vídně z 20. let minulého století? Jak své deklarované cíle plní v současnosti, a jak mají k Schumacherovým tezím? Text tyto otázky komentuje z radikálně demokratických pozic a kriticky komentuje oba přístupy.

(De)regulace

První návrh Schumachera zní „regulovat plánovače“. „Právo stavět“ by mohlo být omezováno jen tehdy, je-li projekt v rozporu s rozvojovou strategií města, dopravní infrastrukturou, dostává se do konfliktu s památkovou ochranou a ochranou životního prostředí, případně omezuje práva lidí v sousedství (například na sluneční světlo). Požaduje, aby „nebylo bráno do úvahy nic jiného“, tedy aby nedocházelo k „žádnému sociálnímu inženýrství!“.

Schumacher implicitně volá po omezení plánování pouze na technické předpisy, bez zásahů jakékoliv politické agendy. To zapadá do proudu „postpolitického“ přístupu k plánování, který je ovšem sám o sobě nanejvýš politický, a zároveň koresponduje s pravicovou kritikou územního plánování. Tato obava z „přeregulovanosti“ ovšem zároveň pomíjí fakt, že nějaká agenda je uplatňována vždy; zejména v situacích, kdy žádné regulace nejsou stanoveny.

Tato neoliberální „depolitizace“ je k vidění ve všech současných městech, tedy i ve Vídni. Nárůst deregulace a pouhých nezávazných doporučení vede kvůli pružné interpretaci k urbanismu vstřícnému k zájmům investorů. Souběžně probíhají snahy o „zeštíhlení“ administrativy ve smyslu politiky volného trhu. Oproti tomu radikálně demokratický přístup k plánování volá po odstranění neoliberální „fobie z politiky“, kritizuje deregulaci a v tradici myšlení Hannah Arendt upozorňuje, že rozvoj svobody je podmíněn veřejným prostorem, zabezpečeným pravidly.

Opustíme-li radikálně tržní pojetí města, z pohledu regulované ekonomiky je evidentní, že růst města spojený s jeho zahušťováním by měl ve skutečnosti vést k poklesu ceny bydlení. Ta stejná infrastruktura je totiž financována a využívána stále větším počtem lidí. Všechny splacené byty by mohly být pronajímány za „nákladovou cenu“. V Rakousku mají tuto povinnost všichni developeři v neziskové oblasti v souladu se zákonem o neziskovém bydlení (Wohnungsgemeinnutzigkeitsgesetz). Poté, co se jim vrátí investiční náklady (po splacení dluhů, zhruba 30—35 let po dokončení stavby), zajišťuje princip návratnosti, že je nájem pokrývající cenu nákladů snížen na pár eur za metr čtvereční. Jakýkoliv případný zisk musí být v tomto sektoru znova investován. Pronajímání neziskových bytů tedy vytváří další sociálně vázané kolektivní bohatství.

Územní plánování

Jen sám trh se svou samoregulační schopností by měl rozhodnout, co se kde bude stavět. Toho chce Schumacher dosáhnout voláním po „odstranění všech předpisů týkajících se využití pozemků“. Z této perspektivy není městská výstavba výsledkem politického konsenzu, ale vzniká díky vševědoucímu trhu. Odhlédneme-li od faktu, že volný trh vlastně nikdy neexistoval a vždy šlo spíš o procesy vytváření monopolů, tato implicitní představa „ideálních typů“ je charakteristická pro ty, kteří chtějí budovat společnost, a tedy i město, ex nihilo — na jakési ideální půdě, daleko od společenské reality. Ale právě tím, že pracují s ideálním tržním prostředím jako při laboratorním experimentu, se tito apologetové trhu přibližují totalitním plánovačům více, než si myslí.

Dobrou ukázkou opačného přístupu je historie vídeňského územního plánování. Sociálně-demokratická městská samospráva z let 1919—1934 viděla samu sebe jako revoluční: ne, že by chtěla vybudovat novou společnost na ideálních základech, ale daleko pragmatičtěji v konkrétním politickém jednání proti dominanci trhu a zisku. Základem budování nových forem sociálního řádu a kolektivního blahobytu bylo v rudé Vídni územní plánování. Nešlo zde až tak o urbanismus v širším slova smyslu, rudá Vídeň se soustředila převážně na bydlení doplněné plánováním sídel významných kulturních institucí a zdravotnické infrastruktury. Nešlo tedy o vybudování skutečné alternativy ke kapitalistickým městům, což s sebou neslo nevýhody, o nichž bude řeč později, ale o uplatňování jiných hegemonních politik.

Konkrétně šlo o zákon o vyvlastnění bytových jednotek, který umožňoval městské samosprávě vyvlastnit „dvougenerační budovy nebo nevhodně využívané byty a bytové prostory v zájmu těch, kdo potřebují bydlení“ a pronajmout je lidem hledajícím ubytování. To nám připomíná aktuální bytovou politiku v Barceloně, kde začali s vyvlastňováním nevyužívaných bytů patřících bankám, které následně dávají k dispozici podnájemníkům.

Vídeň za pomocí zákona o vyvlastnění spolu s přísnou legislativou chránící nájemníky dokázala bránit spekulacím a přemrštěným výdělkům v soukromém nájemním sektoru. To vedlo k poklesu soukromé výstavby, a tím k radikálnímu poklesu cen pozemků ve městě. Samosprávě to pak umožnilo zakoupit rozsáhlé pozemky, na nichž mohly díky progresivnímu zdanění a „dani na bydlení“ vyrůst městské bytové komplexy, které jsou dodnes považovány za ikonické. I to je příkladem plánování, které nepracuje s představou ideálu — stavělo se kdekoli, kde bylo místo, například v prolukách.

Ve šlépějích rudé Vídně kráčí i současné zastupitelstvo. Pokračuje v aktivním přístupu k územnímu plánování, především prostřednictvím Vídeňského fondu, který aktivně nakupuje pozemky a vypisuje soutěže na výstavbu bytových domů, jejichž kvalitu garantuje. Kvůli globální financializaci městského prostoru a tržním spekulacím ceny pozemků přesto rostou, a stávají se tak pro fond příliš drahé.

Na mezinárodních realitních portálech je Vídeň popisována jako „brána do východní Evropy“ a jako bezpečné místo pro investice díky „stabilnímu trhu“. Zároveň zákon o rakouském nájemním právu z roku 1981 umožňuje stanovit v novostavbách výši nájemného bez cenového stropu, uzavírat krátkodobé nájemní smlouvy a říkat si o extra poplatky za lokalitu.

Pozoruhodnou politickou reakci na spekulace s pozemky představuje zavedení zóny „dotovaného bydlení“ vídeňskou rudo-zelenou koalicí v roce 2018. Opatření de facto zastropovalo ceny pozemků při změnách územního plánu. Vlastníci dotčených pozemků protestovali s tím, že jde v podstatě o vyvlastnění. Z toho vyplývá, že dosažitelná zisková marže v segmentu nedotovaného bydlení je vnímána jako vlastnictví majitelů pozemků. To, co je tu za hlasitých protestů „vyvlastňováno“, jsou tedy vyhlídky spekulantů.

Standardy

Čtvrtým Schumacherovým přikázáním je „zbavit se veškerých povinných standardů bydlení […] a zastavit všechny zásahy do trhu s nemovitostmi.“ Jedině trh může přinést „nejefektivnější a nejproduktivnější mix přispívající k růstu kvality života i prosperity“. Regulace velikosti bytů, jejich vybavení a podobně vedou k omezení svobodné volby na trhu s bydlením a musí být odstraněny.

Problémem však je, že mnozí lidé zkrátka nemají svobodu volby, protože jim k tomu chybí prostředky. Schumacherova argumentace je založená na předpokladu flexibilního vzdělaného jedince střední třídy jakožto modelového subjektu veškerého plánování, a zcela ignoruje sociální realitu mnoha lidí.

Minimum požadavků na minimální bydlení — čím dál menší výměra, čím dál nižší stropy — dopadá nejvíc na ty u dna. Omezená možnost výběru a bezmoc nájemníků koresponduje s jejich nedobrovolnou volbou pracovat za stále nižší mzdu.

V tomto světle vyvstává ambivalence dědictví rudé Vídně: městské zastupitelstvo usilovalo o vyšší mzdy a kvalitnější bydlení, ale byty stavěné rudou Vídní byly zpočátku tak malé, že musely být zvětšeny po kritice Mezinárodního kongresu bydlení a městského rozvoje konaného ve Vídni roku 1926. Přesněji řečeno, cenou za nezpochybnitelné zvýšení kvality bydlení širokých mas bylo přísně racionalizované bytové minimum.

Takovýto „kreativní“ přístup k zajišťování alespoň minimálního bydlení masám je dnes živý v podobě iniciativy „SMART bydlení“, která usiluje o dostupnější dotované bydlení prostřednictvím zmenšování bytů. Dnes tedy stojíme před tím samým dilematem, které už v roce 1969 kritizoval Giancarlo De Carlo v souvislosti s plánováním „bydlení životního minima“ v meziválečných progresivních projektech CIAMu: od architektů očekáváme, že budou kreativně kompenzovat nedostatek prostoru.

Sociální bydlení

„Zrušte všechny formy sociálního a dostupného bydlení.“ Podle Schumachera a proponentů volného trhu by mělo být veškeré sociální bydlení privatizováno a místo příspěvků na bydlení by se měly poskytovat neadresné dotace. Tyto finanční prostředky, s nimiž by lidé mohli volně nakládat, mohou mít podobu například základního nepodmíněného příjmu.

Souhlasím s kritikou adresných dávek na sociální bydlení, ale z jiného důvodu: tyto dávky znamenají v podstatě přímý tok veřejných peněz do kapes soukromých pronajímatelů. Dávky na bydlení v prostředí volného trhu znamenají přímé dotování majitelů bytů daňovými poplatníky.

Vídeňský model je ale založen na dotování objektu: investice do bytové infrastruktury spolu s její neziskovostí zajišťuje dostupné bydlení pro co největší počet lidí. V principu dává politika přerozdělování smysl nejen proto, že „volný trh“ je fikce neexistující mimo laboratorní podmínky — ale i s ohledem na základní meritokratický předpoklad, podle kterého „produktivní“ lidé „něco získají“. Faktem totiž je, že k vlastnictví bydlení i k bohatství se lidé dlouhodobě (a nejen ve Vídni) dostávají především dědictvím nebo spekulací.

Vídeň nikdy nerozprodávala svůj bytový fond a výprodej sociálního bydlení je tak přinejmenším odložen — na rozdíl od mnoha jiných měst mnohem více se řídících mantrou privatizace. Nicméně v důsledku nedávných změn zákona mohou být družstevní byty, tvořící vedle městských bytů fond sociálního bydlení, nabídnuty za určitých podmínek k odkoupení už po pěti letech. A převezme-li stavbu družstevních bytů soukromý sektor, který se v ní uplatňuje stále častěji, může to znamenat, že po určité době již nebude možné ovlivňovat výši nájmu v těchto bytech. Bydlení vybudované za pomoci veřejných dotací by se tak stalo soukromým majetkem.

(De)privatizace

Za šesté Schumacher požaduje „zrušení veškerých forem vládní podpory vlastnictví bydlení, jako je například program Help to Buy, které zkreslují poptávku na trhu s bydlením a brání mobilitě.“

Tento požadavek je třeba kriticky prozkoumat z vícero perspektiv. Především tu máme opět problematickou představu dynamického příslušníka střední třídy jakožto univerzálního podnájemníka. Velký důraz na mobilitu odpovídá spíše životnímu stylu podnikatelské třídy, která si žije na vysoké noze. Naopak zcela ignoruje fakt, že ne každý chce nebo může být mobilní, ale že téměř každý potřebuje nebo touží po jistotě v oblasti bydlení. Ta jim přitom schází.

V zásadě se dá omezením dotací na vlastní bydlení mnohé získat, protože dostupné bydlení by nemělo být závislé na soukromém vlastnictví. V současné době se ale situace mění. Město omezuje své stavební aktivity a soustředí se místo toho na dotování neziskových developerských projektů, takže čím dál větší počet Vídeňanů žije v družstevních bytech. A právě na tento typ dotovaného bydlení cílí privatizační kampaň prosazující možnost odkoupení bytů do osobního vlastnictví, na jejíž podporu už federální vláda vyčlenila finance.

Ironií je, že tento přístup, ve své podstatě tak ladící s neoliberalistickou agendou, není nepodobný programu Help to Buy, který Patrik Schumacher ze své libertariánské perspektivy odmítl. Výhrady z pozic radikální demokracie jsou ovšem fundamentálně odlišné.

Podpora převodu dotovaného bydlení do soukromého vlastnictví si nezaslouží kritiku proto, že by prosazování vlastnického modelu bydlení vedlo k pokřivení trhu, nebo že by si lidé pořídili bydlení „nad své možnosti“. Naopak je projevem trendu zříkání se odpovědnosti delegováním stále většího dílu zodpovědnosti na soukromý sektor. To jde ruku v ruce s demontáží systémů veřejných služeb a důchodového pojištění — vlastnictví bytu se stává prostředkem zabezpečení na důchod pro ty, kdo si ho mohou dovolit. Možnost získat do soukromého vlastnictví bydlení postavené za veřejné peníze je projevem obecné kapitalizace veřejného majetku, který se tak mění ve finanční produkt vhodný ke spekulacím.

Veřejný prostor

A nakonec za osmé Schumacher vyzývá: „Privatizujme všechny ulice, náměstí, veřejné prostory a parky, ideálně celé čtvrti.“ Tento bod bychom měli vnímat jako pouhou provokaci. Není radno přispívat k jeho PR vlastními rozhořčenými reakcemi.

Na druhou stranu, proč nezačít uvažovat o privatizaci veškerého zdravotnictví, policie, a nakonec i vzduchu, který dýcháme? Navíc proč by nás mělo provokovat něco, co vlastně není ani příliš přehnané nebo dystopické, ale co je naopak ve svém zárodku součástí našeho všedního života?

V trochu idyličtějších formách je to ostatně přítomné i ve Vídni: vzpomeňme na čtvrti, které byly vyčištěny a vyjmuty z veřejného práva, jako ViertelZwei v Prateru nebo Museumsquartier. Z jejich každodenního užívání jsou vylučováni další a další lidé, ať už v důsledku vyhlášek, pod vlivem konzumní ekonomiky nebo na základě etnicity. Klimatická krize nebo probíhající pandemie zviditelňuje a prohlubuje otázky přístupu k rekreačním prostorám, veřejné zeleni nebo k ochlazování. Tomuto palčivému problému bude muset čelit radikálně demokratická politika plánování, stejně jako sami architekti a architektky.

Text v německém originálu byl poprvé publikován v časopisu Arch+ 244, 2021. Z anglické verze textu „Social(ist) Housing: Housing as public interest, political duty and architectural task” přeložila Veronika Havlová. Vydáváme jej v redakčně zkrácené verzi po dohodě s autory. V plném znění je publikován na webu 4AM.

Projekt Město/Fórum pro snesitelnější každodennost je výsledkem spolupráce kolektivu 4AM, z. s. a Centra pro média, ekologii a demokracii, z. s. (CMED). Finančně je podpořen grantem z Islandu, Lichtenštenjska a Norska. Logo grantu EHP a Norska

advertisment

Vítá vás rubrika Město. V unikátní spolupráci s 4AM, Fórem pro architekturu a média usilujeme o snesitelnější každodennost života ve městech.

www.forum4am.cz
advertisment