Sněmovna byla méně výkonná než v předchozích obdobích. Nejen vinou covidu

Jan Gruber

Volby letos ukončí působení aktuální Poslanecké sněmovny. Je čas bilancovat. Jak pracovala? Byla ve srovnání s těmi minulými aktivnější? Dařilo se ji schvalovat předkládané zákony? A co nejvíce brzdilo poslance při práci?

Sněmovna se scházela více než kdy jindy, při schvalování zákonů ovšem nikterak úspěšná nebyla. Foto Archiv DR
Sněmovna se scházela více než kdy jindy, při schvalování zákonů ovšem nikterak úspěšná nebyla. Foto Archiv DR

Deset měsíců před volbami leží v Poslanecké sněmovně řada neprojednaných zákonů, více než tři sta padesát. 287 ještě neprošlo prvním, dvaapadesát druhým a pět třetím čtením. Na poslední řádné, prosincové, schůzi měli poslanci na programu takřka pět set bodů, přičemž téměř polovinu představovaly poslanecké návrhy zákonů, předložené zejména zástupci opozice. Ačkoli volební období ještě zdaleka neskončilo, lze již srovnávat aktivitu stávající Sněmovny s těmi minulými. Byla dolní komora Parlamentu výkonná?

Když chcete pochopit, co se děje v domácí politice, stačí číst Deník Referendum. Podpořte nás!
×

Při pohledu na spousty doposud neschválených materiálů — vedle zákonů se jedná i o bezmála sto různých zpráv, například o hospodaření a činnosti veřejnoprávních médií, které ve Sněmovně leží více než dva roky — se může zdát odpověď na položenou otázku jednoduchá. I v minulých obdobích ovšem Sněmovna nestíhala projednávat zdaleka všechny tisky, jež jí vláda a další instituce postoupily. Z archivů je nicméně patrné, že například v minulém volebním období jich ve stejném čase bylo zhruba o polovinu méně.

Současné Sněmovně navíc výrazně omezovala běžnou práci stále neutuchající pandemie koronaviru, kvůli níž se museli zákonodárci věnovat hned na několika mimořádně svolaných schůzích projednávání návrhů zákonů — například o omezení výpovědí z nájmu nebo kompenzačním bonusu — ve stavu legislativní nouze. Současně lze očekávat, že v příštích měsících do dolní komory Parlamentu již mnoho nových tisků nedoputuje a poslanci před koncem volebního období stihnou alespoň některé z dříve předložených schválit.

Sněmovna se schází více než kdy dříve

Pandemie koronaviru na druhé straně přispěla k vyšší než obvyklé aktivitě Sněmovny, alespoň pokud jde o počet svolaných schůzí. Vedle jedenácti, které se věnovaly prodlužování nouzového stavu a schvalování materiálů ve stavu legislativní nouze, jich proběhlo dalších sedmašedesát, tedy výrazně více než v předchozích volebních obdobích. V třiceti případech ovšem šlo o zasedání, jež byla svolána na základě požadavků skupiny poslanců a na nichž se ne vždy projednávaly návrhy zákonů.

Srovnání počtu a ročního průměru schůzí Poslanecké sněmovny ve vybraných volebních obdobích. Graf DR
Srovnání počtu a ročního průměru schůzí Poslanecké sněmovny ve vybraných volebních obdobích. Graf DR

Zmínit se lze například o pokusu lidoveckých zákonodárců, kteří usilovali o odvolání Tomia Okamury (SPD) z pozice místopředsedy Sněmovny kvůli rasistickým výrokům, jimiž zpochybňoval romský holocaust. Snahu opozice diskutovat o personální politice první vlády Andreje Babiše (ANO) v demisi, respektive čistkách, které její ministři prováděli na jednotlivých rezortech. Nebo záměr poslanců TOP 09 projednat situaci v Generální inspekci bezpečnostních sborů, s jejímž ředitelem premiér zahájil řízení o kázeňském přestupku.

„Jelikož je na pořadu schůze Sněmovny kolem pěti set bodů a některé důležité materiály se zkrátka nestíhají projednat, zkoušeli jsme je zprvu zařazovat na program řádných zasedání. Koaliční poslanci ovšem naše návrhy často zablokovali, proto nám nezbylo nic jiného než sehnat potřebné podpisy a svolat mimořádné schůze k našim tématům,“ řekl Deníku Referendum Jan Farský (STAN) s poukazem na mimořádné schůze k řešení sucha, problematice protikorupčních zákonů nebo exekucí a insolvencí.

Za svoláváním mimořádných schůzí v posledních třech letech ovšem nestála pouze opozice, často je využívali i zástupci vládní koalice, například pro urychlené projednání stavebního zákona nebo zákona o opatřeních k přechodu České republiky k nízkouhlíkové energetice, který vytváří rámec pro financování výstavby nových jaderných bloků. „Poté, co vláda přišla s mimořádnou schůzí ke stavebnímu zákonu místo toho, aby řešila třeba vakcinaci, roztrhl se s nimi pytel,“ potvrdil Deníku Referendum Jakub Michálek (Piráti).

Důvod, proč koaliční poslanci svými podpisy iniciují mimořádná zasedání dolní komory Parlamentu, což v předchozích volebních obdobích bývalo zpravidla záležitostí opozice, jež se skrze ně snažila poukázat na chyby vlády, případně prezentovat vlastní agendu, je podle předsedy poslaneckého klubu Pirátů nasnadě. „Obávají se, že by na řádných schůzích nebyli s to zákony, o jejichž schválení výrazně stojí, projednat,“ vysvětlil.

Poslanci předkládají více zákonů než vláda…

Neobvykle vysokou míru aktivity Sněmovny vedle četnosti schůzí dokládá i další statistika, a to počet předložených zákonů, který je i deset měsíců před koncem volebního období vyšší než v tom předcházejícím. Během posledních tří let do dolní komory Parlamentu doputovalo celkem 667 těchto tisků, tedy o dvaatřicet více oproti době, kdy byl u moci koaliční kabinet ČSSD, politického hnutí ANO a lidovců v čele s premiérem Bohuslavem Sobotkou (ČSSD).

Počet návrhů zákonů předložených Poslanecké Sněmovně a jejich roční průměr ve vybraných volebních obdobích. Graf DR
Počet návrhů zákonů předložených Poslanecké Sněmovně a jejich roční průměr ve vybraných volebních obdobích. Graf DR

Ve srovnání s minulými lety se ale výrazně proměnila struktura materiálů. Doposud bylo pravidlem, že největší podíl zákonů — byť oproti západoevropským státům nižší — připravovala vláda, respektive jednotlivá ministerstva, která mají podle kompetenčního zákona povinnost dbát o náležitou právní úpravu záležitostí v jejich působnosti a zároveň disponují rozsáhlými úřednickými aparáty, jež by měly být s to vytvořit kvalitní právní předpisy. To již neplatí.

Během probíhajícího volebního období první a druhý Babišův kabinet do Sněmovny předložil 312 návrhů zákonů, poslanci — většinově opoziční — o osmnáct více. Vysvětlení, proč se tomu tak stalo, se nabízejí dvě. Sedm měsíců zemi spravovala vláda bez důvěry, což zvyšovalo — jak ostatně v rozhovoru pro Deník Referendum poznamenal Vojtěch Pikal (Piráti) — prostor pro opoziční strany a politické hnutí ANO zhusta postupovalo s malou znalostí sněmovních procesů.

Druhá část zdůvodnění souvisí se zněním jednacího řádu, který je velmi individualistický, neboť návrh zákona umožňuje předložit i jednomu poslanci, a to pouze na základě vlastního uvážení. „Některé materiály lze chápat pouze jako politická gesta, protože — zejména pokud jde o tisky politického hnutí SPD — jsou sepsané značně amatérky a prakticky neaspirují na schvální,“ podotkl Michálek s tím, že již před rokem bylo zřejmé, že většina poslaneckých návrhů nebude nikdy projednána.

…většina jich ale zůstává neschválena

Jakkoliv poslanci i vláda vyprodukovali nebývalé množství návrhů právních předpisů, Sněmovna jich schválila pouhou třetinu, což oproti předcházejícím obdodbím představuje nebývalý propad, a to bez ohledu na skutečnost, že do konce volebního období ještě nějaký čas zbývá a část tisků se zákonodárcům jistě podaří postoupit do další fáze legislativního procesu. Například v době vlády menšinového kabinetu Miloše Zemana (tehdy ČSSD) činila „úspěšnost“ Sněmovny pětapadesát procent.

Srovnání počtu předložených a ve třetím čtení schválených zákonů ve vybraných volebních obdobích. Graf DR 
Srovnání počtu předložených a ve třetím čtení schválených zákonů ve vybraných volebních obdobích. Graf DR 

Ze zaběhnutého trendu minulých roků vybočuje i podíl vládních návrhů, které dolní komora Parlamentu odsouhlasila v závěrečném třetím čtení. Zatímco v letech 2013 až 2017 se Sobotkově vládě podařilo prosadit bezmála osmdesát procent vlastních předloh, v případě Babišových kabinetů to — prozatím — bylo pouhých šedesát procent. Současně poklesla i „úspěšnost“ poslanců, kteří získali podporu jen pro jedenáct procent svých záměrů, tedy takřka čtyřikrát menší než před patnácti lety.

„Ve Sněmovně máme devět klubů, ve stávajícím rozložení sil to znamená získat pro návrh buď podporu politického hnutí ANO, nebo prakticky všech ostatních, což je — nejen časově — náročné,“ ozřejmil předseda pirátského poslaneckého klubu důvody malého počtu projednaných zákonných předloh. „Tempo schvalování návrhů se bezesporu zpomalilo. Svou roli hraje jak špatná příprava zákonů, tak i rozháranost koalice a malá snaha vlády hnát svou agendu kupředu,“ doplnil.

Podle Farského podstatným návrhům často chybí „tahoun“. „Vláda sice zákony o exekucích a insolvenčních prezentuje jako priority, ale jelikož je politické hnutí ANO — a prezident — napojeno na největší exekutory, změny ke zrušení, případně alespoň omezení dluhového otrokářství blokuje,“ navázal s tím, že kabinet navíc funguje jako sbor Babišových podřízených, který rázněji prosazuje leda ty normy, na nichž má zájem premiér. „Ostatní bloudí Sněmovnou a podaří se je prosadit jen tehdy, když se vzbudí veřejný zájem,“ uzavřel.

S názory opozičních zákonodárců ovšem nesouhlasí Jan Chvojka (ČSSD). „Nemyslím, že Sněmovna byla méně výkonná oproti minulým volením obdobím,“ sdělil Deníku Referendum. Předseda poslaneckého klubu ČSSD nižší počet přijatých předloh připisuje menšinovému charakteru vlády a koronavirové krizi. „V loňském roce jsme museli reagovat na pandemii, velká část zákonů proto bohužel zůstala ve frontě. A mám obavu, že letos skluz nedoženeme. Co neprojede nejpozději v únoru prvním čtení, nemá šanci na schválení,“ odhadl.

Srovnání počtu předložených a ve třetím čtení schválených zákonů podle předkladatele ve vybraných volebních obdobích. Graf DR
Srovnání počtu předložených a ve třetím čtení schválených zákonů podle předkladatele ve vybraných volebních obdobích. Graf DR

Zmiňované statistické údaje ovšem neříkají celou pravdu. Schvalované zákony jsou totiž zpravidla přijímány v upravené verzi. Podle zjištění sociologů Zdenky Mansfeldové a Lukáše Linka ve volebních obdobích od roku 1992 do roku 2009 poslanci ke každému tisku načetli přibližně třináct pozměňovacích návrhů, přičemž polovinu z nich následně i podpořili v závěrečných hlasováních. A další rozsáhlé úpravy prováděly sněmovní výbory formou takzvaných komplexních pozměňovacích návrhů, jež se týkaly zhruba deseti procent všech schválených zákonů.

„Činnost Sněmovny nelze posuzovat jen kvantitativně. Někdy by méně, bylo více. Dělnost Sněmovny chápu jako vůli koalice a opozice nalézt společný názor a prosadit důležitý kodex, který by odolal hlubším zásahům. Z tohoto hlediska si Sněmovna příliš dobře nevedla. Shodu jsme nacházeli leda na technických normách,“ řekl Deníku Referendum Miroslav Kalousek (TOP 09) s tím, že za svou politickou kariéru nepamatuje kabinet, který by tak málo usiloval o konsensus.

S Kalouskovým hodnocením souhlasí i předseda poslaneckého klubu Starostů. „Babiš nezná dlouhodobé partnerství, umí lidi jen využít a zahodit,“ poznamenal. „Mluví sice o hledání společných řešení, ale reálně usiluje jen o prosazování vlastních zájmů, a to s kýmkoliv,“ doplnil. A poukázal na klíčovou roli, kterou ve shánění podpory pro rozličná hlasování hraje premiérova pravá ruka, předseda poslaneckého klubu politického hnutí ANO Jaroslav Faltýnek (ANO).

Je třeba učinit Sněmovnu efektivnější?

Podle Michálka dělnost dolní komory Parlamentu vedle velkého počtu stran a liknavosti vládní koalice nepříznivě ovlivňuje i platné znění zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny. „Je to katastrofa, nelze tady efektivně pracovat,“ uvedl s odkazem na nefunkční systém interpelací a velké množství přednostních práv. „Zhusta se zbytečně cyklí diskuse a vytváří se chaotické, přehnaně konkurenční prostředí, kde se každý snaží uzmout kus pozornosti,“ dodal.

Piráti proto plánují v příštím volebním jednací řád novelizovat. Zástupci jiných stran jsou ovšem opatrnější. Například Farský soudí, že ani sebelepší úprava všechny problémy nevyřeší. „Námětů, jak změnit pravidla sněmovního provozu, je celá řada, ale nakonec vždy záleží na lidech,“ uvedl. A záměru není nakloněn ani Chvojka, který připomněl, že navzdory častým diskusím na toto téma se v dolní komoře Parlamentu doposud nenašla potřebná většinová shoda, jak jednací řád vylepšit.

„Konec konců jedním z kritérií hodnocení efektivity je také výsledek. Česká republika netrpí deficitem na poli právních předpisů co do počtu, ani co do obsahu. Nemyslím si, že by nám některý důležitý zákon chyběl proto, že ho Sněmovna nestihla projednat. Proto jsem proti novelizaci jednacího řádu, která by měla za cíl, aby se v Poslanecké sněmovně moc neřečnilo a vše pěkně odsýpalo podle přání vládnoucí většiny,“ zdůvodnil.

Racionalizaci zákona o jednacím řádu dolní komory Parlamentu před čtyřmi lety slibovalo i politické hnutí ANO. Nynější předseda Sněmovny Radek Vondráček (ANO) tehdy říkal, že za vůbec nejdůležitější považuje zkrácení přestávek pro jednání poslaneckých klubů ze stávajících dvou na jednu hodinu denně. „Při počtu devíti stran je to osmnáct hodin každý den. To nemusíme vůbec chodit do Sněmovny, kdyby přišlo na věc,“ vysvětloval.

Tento záměr se sice promítl do výstupu k tomu utvořené komise, v novele, kterou Vondráček před dvěma roky předložil, ovšem nebyl obsažen. Chybělo i dříve diskutované omezení faktických poznámek na dvě pro každého poslance nebo přednostních práv pro vystupování ve Sněmovních rozpravách. Komise totiž původně počítala s tím, že by o přednostní právo od příštího volebního období přišli předsedové stran, kteří jej získali až v době vlády Petra Nečase (ODS).

Vondráček tenkrát také avizoval, že navrhne úpravu systému interpelací na členy vlády. Ani tu však jeho návrh zákona neobsahoval. Z původně prezentovaných záměrů tak zbylo pouze rozšíření doby pro třetí čtení a zjednodušení procesu schvalování mezinárodních smluv, u nichž se pravidelně mění přílohy, které ovšem nemají na jejich původní znění podstatnější vliv. Novelu ale Sněmovna Vondráčkovi před dvaceti měsíci vrátila k přepracování a od té doby ji znovu nepředložil.