Rozhovor s Janem Kyselou: Jak zkrotit prezidenta? Prostá stojednička nestačí

Jan Gruber

S ústavním právníkem Janem Kyselou jsme hovořili o nástrojích, které se Sněmovně nabízejí k umravnění zpupného prezidenta. Jak jej donutit, aby respektoval výsledky voleb? Lze jej hnát k odpovědnosti? A za jakých podmínek?

„Předpokladem pro jakoukoliv akci vůči prezidentovi je zisk nejméně sto a jednoho poslaneckého mandátu. Bez alespoň prosté většiny zbývají toliko politické prostředky, které — jak jsme viděli ve stávajícím volebním období — nejsou úplně účinné,

Prezident Miloš Zeman opakovaně předeslal, že po sněmovních volbách jmenuje předsedou vlády nikoliv lídra vítězného subjektu, ale nejsilnější strany, což bude s ohledem na trend průzkumů voličských preferencí nejspíše znovu současný premiér Andrej Babiš. Jde o neobvyklý krok?

Podobná avíza lze vnímat obojace. Mohou se pojit s prvkem předvídatelnosti; tedy že víte, jakým způsobem bude prezident naplňovat svou ústavní roli. Problémem ovšem je, že ne všechna prohlášení se skutečně naplňují.

Do popředí tak vstupuje druhý prvek, který již nemusí být vnímán tak pozitivně. Mám na mysli politický apel, možná nátlak, a to jak na politické aktéry, tak na jejich voliče: Zohledněte ve svém rozhodování, že já coby prezident budu postupovat takhle.

Pokud prezident řekne, že se všichni jeho premiéři budou jmenovat Andrej Babiš, tak tím podvazuje možnosti vyjednávání uvnitř Poslanecké sněmovny. Nicméně těžko najdete pravidlo, které by mu podobné konání zakazovalo. A pokud by existovalo, tak by jej zřejmě nijak nerozhodilo.

Obecně platí, že prezident není povinen jmenovat vítěze voleb. Například tehdy, když všichni ostatní dávají najevo, že s ním do žádné koalice nepůjdou. Šlo by o neúčelný pokus. Když to přesto udělá, nutně tím ovlivňuje celé politické prostředí. A jde o to, zda to dělat má.

V mém chápání role prezidenta, kde jsou zdůrazňovány prvky neutrality, integrace a moderace, není na něm, aby ostatní tlačil ve prospěch konkrétního politického aktéra. Naopak mu přísluší všechny přimět, aby vytvořili funkční konstelaci. A kdo bude předsedou vlády, má být prezidentovi v zásadě jedno. Pokud to samozřejmě není někdo, kdo se zásadně vymyká z akceptovatelného rámce, třeba fašista.

Jan Kysela

Jan Kysela je právník, který působí na Právnické fakultě univerzity Karlovy, kde vede Katedru politologie a sociologie. Odborně se zabývá zejména ústavními systémy a obecnou státovědou. Vedle pedagogické činnosti se věnuje i práci pro Senát Parlamentu České republiky, kde působí jako tajemník Stálé komise pro Ústavu. Je autorem řady odborných článků, sborníků a knih.

Prezidenta nicméně Ústava nijak nesvazuje. Stejně tak dobře může říct, že příštím předsedou vlády jmenuje Vás, nebo mě…

Přesně tak. Jde o to, jak roli prezidenta, respektive Ústavu čtete. Ona by měla být čtena systémově, kdy si nevybíráte jednotlivá pravidla, případně jejich části. Ústavu je navíc třeba balit do delší tradice ústavní a politické teorie. Přistupovat k ní s jistou mírou předporozumění.

Vždy, když vytváříte politické zřízení, tak ho vytváříte s tím, aby něčemu sloužilo, a to, čemu slouží, je zpravidla označováno jako obecné blaho. Chce se tím říct, že směřujete k dobrému vládnutí, respektive že tu nositel kompetencí není od toho, aby pobaveně sledoval, jak ostatním zamotal hlavu.

Prezident navíc chápe svou neodpovědnost velmi široce; ve smyslu: Dělej si, co chceš. Ale to pravidlo je přesně opačné: Jelikož si neodpovědný a nemůžeš být hnán k odpovědnosti za své skutky, nesmíš se chovat tak, aby v někom vznikl pocit, že tě k odpovědnosti hnát má. Jde o anglické pravidlo: The king can do no wrong.

Ovšem v případě, že předporozumění Ústavě nemáte, respektive je vám zcela lhostejné, tak se dostáváme do interpretačních i praktických sporů, v nichž dnes žijeme.

Jakkoliv tomu průzkumy prozatím nenapovídají, může se stát, že koalice SPOLU a Piráti se Starosty získají po volbách v Poslanecké sněmovně většinu. Co by oba subjekty mohly dělat, kdyby i navzdory volebnímu výsledku prezident trval na jmenování Andreje Babiše předsedou vlády? Předpokládám, že záleží na velikosti oné většiny…

Přesně.

Dobře. Začněme s krajně nepravděpodobnou variantou, že pětice stran dnešní opozice dosáhne na ústavní většinu, bude tedy v dolní komoře Parlamentu disponovat nejméně sto dvaceti hlasy.

Pokud prezidentův preferovaný subjekt politické hnutí ANO — případně spolu s dalšími stranami — dosáhne na zisk jedenaosmdesáti poslaneckých mandátů, získá jistý typ blokační menšiny. V takové situaci bude prezident vcelku chráněný jak před možností podání ústavní žaloby, tak změnou Ústavy.

To jsou v zásadě dvě nejsilnější zbraně, které se ve vztahu k prezidentovi sněmovní kvalifikované většině nabízejí, usoudí-li, že si počíná sporně, nepřijatelně. Může ho tedy zažalovat pro velezradu, nebo hrubé porušení Ústavy, případně novelizovat Ústavu a přepsat mu kompetence.

Při změnách Ústavy lze uvažovat například o tom, že by prezident neměl první dva pokusy na jmenování premiéra, ale ten druhý by dostal předseda Sněmovny. To by prezidenta nutilo naložit se svým prvním pokusem jinak. Navíc by jen otevření diskuse o možných úpravách Ústavy mohlo na prezidenta zapůsobit velmi umravňujícím způsobem.

Ústavní žaloba na prezidenta

Senát může se souhlasem Poslanecké sněmovny podat ústavní žalobu proti prezidentu republiky k Ústavnímu soudu, a to pro velezradu nebo pro hrubé porušení Ústavy nebo jiné součásti ústavního pořádku; velezradou se rozumí jednání prezidenta republiky směřující proti svrchovanosti a celistvosti republiky, jakož i proti jejímu demokratickému řádu. Ústavní soud může na základě ústavní žaloby Senátu rozhodnout o tom, že prezident republiky ztrácí prezidentský úřad a způsobilost jej znovu nabýt.

K přijetí návrhu ústavní žaloby Senátem je třeba souhlasu třípětinové většiny přítomných senátorů. K přijetí souhlasu Poslanecké sněmovny s podáním ústavní žaloby je třeba souhlasu třípětinové většiny všech poslanců; nevysloví-li Poslanecká sněmovna souhlas do tří měsíců ode dne, kdy o něj Senát požádal, platí, že souhlas nebyl dán.

Zbývá nám druhá z variant, a to, že koalice SPOLU a Piráti se Starosty získají ve Sněmovně toliko prostou většinu, řekněme sto tři mandátů. Jaké možnosti by se jim nabízely v této situaci?

Bez ústavní většiny jich je výrazně méně. Zbývají politické zbraně, kritika nebo veřejná shromáždění, jimiž můžete na prezidenta působit. A nabízí se ještě kompetenční spory, ale ani těmi není sněmovní většina s to prezidenta donutit k pozitivnímu konání.

Můžete uvést příklad, jak by takový kompetenční spor mohl vypadat?

Kdyby třeba prezident chtěl vládu, které Sněmovna vyslovila nedůvěru, dlouhodobě udržovat ve stavu demise, lze přemýšlet o tom, zda se nepokusit vyvolat kompetenční spor. V něm by Sněmovna tvrdila, že jí prezident svým konáním upírá klíčové oprávnění, totiž být orgánem, jemuž je vláda odpovědná, čímž fakticky obsahově tuneluje Ústavu.

A ještě prakticky: Kdo může kompetenční spor vyvolat?

Může jej vyvolat ten, kdo má nějakou kompetenci a tvrdí, že je mu zkracována; v tomto případě sněmovní většina. Ta musí nalézt ústavní pravidlo nebo princip, vyložit, jak je porušován, a následně spoléhat, že Ústavní soud do takového sporu půjde. Což je vždy nejisté, nikoliv však vyloučené.

Máte na mysli, že Ústavní soud musí vyhodnotit, zda je stěžovatel aktivně legitimován?

Přesně. Prezidentovou nečinností by totiž Sněmovna byla zbavena výsadní role v systému, která mimo jiné spočívá v tom, že když řekne: Vládo, tebe nechci, tak ta vláda jde pryč. Navíc by byla připravena i o další kompetenci, a to o možnost vyslovit jiné vládě důvěru a spolu s ní řídit Českou republiku. Takové schéma sporu si lze představit.

Nemohu ovšem tvrdit, že by Ústavní soud na podobnou konstrukci nutně přistoupil. To je první otazník. Druhý pak spočívá v tom, že i kdyby Ústavní soud nakrásně dospěl k závěru, že Sněmovna je krácena na svých právech, stále půjde o výrok, který může, ale nemusí působit toliko na mentální sféru prezidenta. Pokud se nebude cítit právním názorem přesvědčený, tak jej k činnosti nelze donutit.

To je všechno, nebo se sněmovní většině nabízejí ještě nějaké další možnosti, jak prezidenta zkrotit?

Poslední, co zbývá, je nástroj, který nedávno zvednul senátor Pavel Fischer, a to odvolání hlavy státu z důvodu neschopnosti výkonu funkce. Problémem je, že jej Fischer rozpracoval ne zrovna nejšťastnějším způsobem. Nepostačí, že máte k dispozici soubor vyjádření, z nichž plyne, že prezident má dost eklhaft politickou orientaci. Naopak potřebujete prokázat, že není v pořádku mentálně a nerozumí tomu, co dělá.

Když to postavíte takhle, nepůjde o to, že se mu líbí Čína a Rusko, ale o jiný typ výroků. Můžete si zkusit promítnout jeho urážky na adresu novinářky Terezie Tománkové v rozhovoru o vrbětické kauze, aranžmá demise-nedemise Bohuslava Sobotky, včetně máchání holí, nebo způsob jmenování jeho vlády, které se celé odehrávalo v kontextu vypočítávání překlepů v dopise. Pokud si to dáte všechno dohromady, můžete nabýt dojmu, že normální člověk se při podobných příležitostech takto nechová.

Následně si můžete klást otázku, zda je to skutečně prezident, kdo vládne prezidentem, není-li to naopak cizí silná vůle v jeho okolí. Máte-li navíc k dispozici prostou většinu v obou komorách Parlamentu, můžete prezidenta odstavit od výkonu úřadu. Ovšem na rozdíl od případu, kdy je hlava státu ztracená nebo v kómatu, lze očekávat, že se s tím nesmíří snadno a využije opravného prostředku, jenž se mu nabízí.

Nástroj, o němž mluvíme, stojí tak, že Senát a Sněmovna konstatují objektivní skutečnost a tím, že se shodnou, je dokonáno. Pakliže však má prezident pocit, že mu je křivděno — protože jeho kondice je lepší, než se říká, případně se cítí být obětí politického ústrku — má možnost obrátit se na Ústavní soud, který věc posoudí. Cílem tedy není vypořádat se s hlavou státu, jež se nám nelíbí a páchá ústavní delikty, ale posoudit její způsobilosti vykonávat úřad.

Vyčerpali jsme všechny možnosti, jež má Sněmovna k dispozici?

Ano. Předpokladem pro jakoukoliv akci vůči prezidentovi je zisk nejméně sto a jednoho poslaneckého mandátu. Bez alespoň prosté většiny zbývají toliko politické prostředky, které — jak jsme viděli ve stávajícím volebním období — nejsou úplně účinné.

Předseda Pirátů Ivan Bartoš mi na otázku, co lze udělat pro to, aby prezident respektoval výsledky voleb, odpověděl, že je to Poslanecká sněmovna, kdo schvaluje státní rozpočet a tedy i rozpočet Hradu. Mohou poslanci prezidenta vydírat tím, že mu nedají ani korunu a nechají ho bloumat po Hradě zcela osamoceného?

To nejde, protože byste se dostal na úroveň prezidentových úvah o vyhladovění Senátu. A bez ohledu na to, na jakou úroveň chcete, nebo nechcete klesnout, je takový přístup protiústavní. Pokud ústavní pořádek předpokládá existence určitých institucí, je neakceptovatelné, abyste je z života vyvedl tím, že jim odpojíte elektřinu, vodu a kanalizaci. Udělat to samozřejmě můžete, ale pak jste na úrovni bolševiků. To ovšem neznamená, že k rozpočtu Hradu nemůžete přistupovat kritičtěji než doposud.

Rozumím tomu správě, že bude-li prezident chtít, aby Babiš zůstal premiérem — vůli občanů navzdory — a ten si ve Sněmovně zajistí podporu dalších alespoň osmdesáti poslanců, tak může v premiérském křesle zůstat až do doby, než na Hradě usedne nový prezident?

Možnosti prosté sněmovní většiny nejsou malé, ale jde o to, jestli budou účinné. Na vládě bez důvěry by byl punc toho, že není plnohodnotná. Ovšem je otázkou, zda tomu někdo přisuzuje váhu. Sněmovní většina nicméně má páky na státní rozpočet. Pokud jej neschválí, nastupuje rozpočtové provizorium. Dále může vládě zamítat všechny návrhy zákonů. V posledku tedy jde o to, co by taková vláda mohla dělat. Vláda je totiž vládou v očekávání, že bude moci vládnout.

Vedle zmíněných kompetenčních sporů se v popisovaném případě mohou dostat do hry ustanovení, jež Parlamentu umožňují odvolat prezidenta z funkce kvůli nezpůsobilosti ji vykonávat. Bude-li si hlava státu počínat čím dál tím bizarněji, ať to stojí, co to stojí, zvýší pravděpodobnost využití daného instrumentu. To, že jste blázen, nemusí nutně znamenat, že lezete po čtyřech a koušete kolemjdoucí do lýtek. Může se to projevovat různě. A jde o to, zda máme nad všemi rozličnými projevy mávnout ruku jen proto, že prezident ještě neleze po čtyřech a nekouše kolemjdoucí do lýtek.

Vyplývá z toho, co bylo doposud řečeno, že si tvůrci Ústavy nedokázali dost dobře představit, co všechno může v budoucnosti nastat, a nechali v ní nejednu díru?

Nemyslím si, že by v Ústavě nechali díry. Problém, s nímž se konfrontujeme, nevznikl na počátku devadesátých let, ale zavedením přímé volby prezidenta. Ať už chcete, nebo nechcete s přímou volbou je vždy spojeno nějaké očekávaní, ačkoli hlavu státu nevybavujete žádnou novou kompetencí. Jde o klasické poučení Morise Duvergera, autora konceptu semiprezidencialismu: Přímá volba nepřidává prezidentovi žádnou pravomoc, ale přidává mu moc.

Problém se navíc stupňuje, pokud vám není zcela zřejmé, proč přímou volbu zavádíte. Ve Francii to Charles de Gaulle věděl. Chtěl být vládnoucím prezidentem, a proto potřeboval, aby se jeho mandát odvozoval od všeho lidu, nikoliv jen od Parlamentu. U nás jsme ovšem přímou volbu zavedli z toho důvodu, že to chtěli voliči. To není nepodstatný argument, ovšem zdaleka nestačí, respektive nenaznačuje, jak následně upravit celý systém.

Zdaleka nejzávažnější ovšem bylo, že se spolu se zavedením přímé volby změnila konstrukce ústavní žaloby. Dokonce jsem měl tehdy pocit, že cílem bylo přijetí přímé volby tímto způsobem zmařit. Jde totiž o jedinou páku na neodpovědného prezidenta. My jsme však v zásadě eliminovali možnost, že se hlava státu bude kdy z ústavně-právního deliktu zodpovídat. Namísto někdejší prosté většiny přítomných senátorů je dnes pro její podání třeba kvalifikované většiny v obou komorách Parlamentu.

Tahle změna s přímou volbou být spojená nemusela. Naopak jsem ji chápal jako facku Senátu, který vedle klíčové kompetence v podobě podílení se na výběru hlavy státu ztratil i možnost podat ústavní žalobu. Senátoři to ovšem zkousnuli. A to je ten problém. Pokud by prezident věděl, že nad ním visí nějaký meč, tak to, nebude-li blázen, vezme v potaz. Ví-li ovšem, že je chráněný a má k tomu Zemanovu náturu, tak si počíná způsobem, jehož jsme dnes svědky.

Zpřísnit podmínky by mělo smysl jen tehdy, kdyby Parlament prezidenta sesazoval. Vůli lidu, která ho dosadila, by v takovém případě bylo třeba vyvážit kvalifikovanými většinami jak poslanců, tak senátorů. Ale Sněmovna, ani Senát prezidenta nesesazují, pouze podávají ústavní žalobu, o níž nakonec rozhoduje Ústavní soud. Bude-li se proto v příštích letech mluvit o změnách Ústavy, tak je třeba začít právě tady a podmínky znovu zmírnit. Tam je zakopán pes.

Diskuse