STAN proti pragocentrismu? Zatím málo

David Unger

Česká republika je jedním z nejcentralizovanějších států v Evropě. Je potřeba přestat se bát říkat, že kraje se vůbec neosvědčily a vrátit se k prověřeným celkům — optimálně k zemskému členění a soustavě malých okresů.

Nejmenší politický subjekt zastoupený v poslanecké sněmovně — hnutí STAN — v říjnu představil svůj návrh na přesunutí 23 úřadů z Prahy do krajských měst. Chtějí tím prý zamezit rozevírání nůžek mezi Prahou a „zbytkem“ republiky v mnoha ekonomických a demografických ukazatelích.

Když se podíváme k sousedům, tak v Německu mnohá ministerstva nebo spolkové úřady sídlí v Kolíně, Bonnu, Koblenci, Norimberku, Mnichově, Brunšviku a dalších městech. Rozložení centrálních úřadů mimo hlavní město je ale běžné nejen ve federacích, ale i v unitárních státech, jako je Finsko nebo Estonsko, z nichž ten druhý jmenovaný si nyní hnutí starostů bere za vzor.

Prohlubující se konflikt mezi centrem a periferií

Jak je patrné z mnoha voleb v České republice, konflikt mezi centrem a periferií se již dlouhodobě projevuje rovněž ve voličských náladách. Prahu v některých volbách (např. posledních prezidentských) maximálně doplní střední Čechy, a výběžky jihozápadně směrem k Plzni a severovýchodně k Liberci a Krkonoším. Někdy si s Prahou ještě voličsky zanotuje brněnská městská aglomerace, ale tím to končí.

Zbytek republiky s těžištěm v severozápadních a jihovýchodních Čechách, na Moravě a ve Slezsku zůstává periferií. Je s podivem, že je tento konflikt politickým tématem jen skrytě. Frustrovaní voliči moravsko-slezské a severočeské periferie výrazněji podporují vládní hnutí ANO, populistické hnutí SPD nebo prezidenta Zemana, přestože ani jeden ze jmenovaných subjektů nechce a nemůže přinést jediné možné řešení tohoto stavu — skutečnou decentralizaci státu.

Zatímco v regionech se řeší složitá témata sociálně vyloučených lokalit, sociálního bydlení nebo exekucí, v Praze se diskutuje o parkovacích zónách, alternativní taxislužbě Uber nebo o zákazech Segwayů a elektrických koloběžek. Při pohledu na makroekonomické ukazatele je to zcela logické.

Praha se za dvacet let v HDP na obyvatele posunula ze 134 % průměru EU na 187 %, předběhla Bavorsko a je na úrovni Londýna, ostatní regiony ČR se pohybují jen někde mezi 58 a 83 % průměru EU. Některé kraje zaznamenaly dokonce relativní pokles HDP na obyvatele v paritě kupní síly vůči průměru Evropské unie — třeba kraj Ústecký, Karlovarský, Liberecký, Jihočeský a Olomoucký (zdroj: ČSÚ, prosinec 2017).

Na první pohled homogenní Česká republika se po čtvrtstoletí své samostatné existence stala opět rozděleným státem, slovy Petra Pitharta opět „zemí dvojího lidu“. Tentokrát již ne nábožensky jako před Bílou horou, ale ve vztahu k pražskému centru. Proto se dokonce i obyvatelé okresních měst při příjezdu do Prahy ocitají ve zcela jiném světě.

Století utužujícího se centralismu

Sto let od vzniku Československé republiky je také stoletím stále se utužujícího centralismu v českých zemích. Na jeho počátku byly svébytné zemské celky se svými demokraticky zvolenými parlamenty a samosprávou. V polovině byly už jen bolševické KNV, ovšem s mnohem většími rozpočty a kompetencemi, než mají dnešní kraje. Dnes čelíme realitě jednoho z nejcentralističtějších států vyspělého světa.

Krátce po roce 1989 byla slova o samosprávě proti centralismu nebo byrokracii mnohem častěji skloňována než dnes. Málokdo dnes připomíná, že to bylo na počátku devadesátých let jedno z hlavních témat, které veřejnost vnímala a očekávala jeho řešení. Diskuse o podobě státní správy a samosprávy brzy zastínily diskuse o budoucnosti česko-slovenské federace.

Její rozpad v roce 1992 a šok veřejnosti mnohým centralistickým politikům přišel vhod. Debaty o samosprávě pokračovaly do konce 90. let, kdy byl obnoven model malých bolševických krajů z roku 1948, tentokrát paradoxně odhlasovaný v demokratických poměrech, ovšem tradičně česky bez dotazu k veřejnosti.

Veřejnost chtěla skutečnou samosprávu a decentralizaci, ale místo toho dostala jakousi „centrem řízenou tak zvanou samosprávu“. Brzy po zřízení krajů si mnozí uvědomili, že kraje budou nejen slabé svou velikostí a nízkou identifikací obyvatel s nimi, ale především financemi. To vám potvrdí naprostá většina komunálních politiků a mezi čtyřma očima i mnozí politici krajští.

Na přenesenou agendu dostanou „průtokových“ peněz z centra málo a o dotace na silnice musí každý rok škemrat v Praze, protože z rozpočtového určení daní dostanou jen 8,2 % oproti 70 % daňovým příjmům rozdělovaným přímo v hlavním městě. Vzpomínky na sliby tehdejších politiků ČSSD, KDU-ČSL, ODA a části ODS o regionální samosprávě mají ironické vyústění ve faktu, že je dnes Česká republika podle autonomie rozpočtů místních a regionálních samospráv druhým nejcentralističtějším státem ze zemí OECD. Před ní mají vyšší daňovou autonomii samosprávy unitárních států, jako je Finsko, Francie, Polsko, Řecko a dokonce i Slovensko.

Potřebujeme obnovit okresy v prvorepublikovém formátu

Přesunutí některých centrálních úřadů do krajských měst by sice pomohlo alespoň rozmělnit ono centrální soustředění moci. České, moravské a slezské regiony ovšem sužují i provinciální centralismy krajských měst a zoufale chybí základní kámen každé demokratické a fungující veřejné správy, tedy klasický okres. Takový, který by byl o něco větší než dnešní správní obvody obcí s rozšířenou působností a menší než komunistické okresy zřízené v roce 1960 za účelem centrálního plánování. Takové okresy, které jsme měli za první republiky i starého Rakouska.

Zrušení okresní správy je tedy dalším často opomíjeným, ale podstatným hříchem polistopadového vývoje. Jak uvedl již před třemi desetiletími na půdě českého parlamentu jeden expert ze Saarbrückenu a dlouholetý správce na komunální úrovni: „Hranice obce mají teritoriální význam, ale funkce, které se zde vykonávají jak ze strany občanu, tak i ze strany veřejné, překračují tyto hranice. Z toho důvodu je určitá potřeba organizace, která tyto různé funkce koordinuje. Proto v zemích, kde již tyto okresy jsou, jejich funkce stále narůstá.“ (seminář ČNR, 17.—18. 4. 1991).

Bohužel, místo reformy okresů byly okresy fakticky zrušeny a nahrazeny malými nefunkčními a byrokratickými kraji, které jsou příliš velké na okresní agendu a příliš malé na agendu vyšších územněsprávních celků. Okres, který býval pro starosty dostatečně blízkým a poměrně neutrálním místem k setkání a koordinaci důležitých témat místní veřejné správy, byl dnes nahrazen prodlouženou rukou spádového města v podobě sloučeného pověřeného úřadu nebo obce s rozšířenou působností. O zbytek se má postarat krajská „gubernie“, která na skutečné lokální problémy obtížně dohlédne a nemá ani potuchy, jak vypadají například její silnice padesát nebo osmdesát kilometrů od krajského úřadu.

Dosud bylo téma centralismu uchopeno jen z okrajových pozic některými politiky. Tento hlas proti pragocentrismu reprezentoval a reprezentuje bývalý brněnský poslanec a ústavní právník Zdeněk Koudelka, který výrazně pomohl v Brně vytvořit alespoň centrum republikové justice. Naposledy však s podporou poslance za ODS Pavla Blažka neuspěl s návrhem, aby v Brně sídlilo i Generální ředitelství státní služby.

Vedle něj téma uchopil i například bývalý senátor a předseda SPO Jan Veleba, který před třemi lety neúspěšně prosazoval zvýšení podílu produkce regionálních studií České televize v Brně a v Ostravě. To je pouze poloviční, než by odpovídalo skutečnému poměru obyvatel Čech k Moravě se Slezskem.

Mediální realita je rovněž více pragocentristická než v minulých obdobích. Kde jsou ty časy, kdy za císaře pána a první republiky v Brně sídlila redakce našeho nejvýznamnějšího nestranického deníku — Lidových novin. Nebo již méně šťastné období komunistické totality, které přesto mělo významné čtené deníky krajských výborů KSČ, jako byla Rovnost na jižní Moravě, Nová svoboda na Moravě severní, v Čechách potom Pravda, Jihočeská pravda, Pochodeň nebo Průboj.

Vedle toho existovaly týdeníky okresních výborů a ze studií Československé televize v Brně a Ostravě k našim obrazovkám plynula mnohem významnější produkce. Dnes jediný celostátní deník, jehož redakce nesídlí v Praze, je jen ten, ve kterém čtete tento článek.

Kraje nebudou mít smysl, dokud jich nebude podstatně méně

Varování Petra Pitharta z počátku letošního roku o tom, že tento stále se prohlubující rozdíl mezi centrem a periferií „nemusí dopadnout dobře“, zatím zůstává nevyslyšeno. Dříve nebo později však bude nutné k decentralizaci přistoupit a je otázkou, zda to nebude pozdě jako v současnosti ve Spojeném království.

Intenzita, s jakou se lidé při sčítání lidu hlásí na Moravě k moravské národnosti, může být předzvěstí zásadních problémů v budoucnu. Repro DR

Je nutné se znovu zabývat především rozpočtovým určením daní ve prospěch menších sídel a připravit novou reformu veřejné správy. Ta by měla za cíl obnovit okresní soustavu, snížit počet vyšších územněsprávních celků včetně diskuse o návratu k nějaké formě zemského uspořádání, výrazně regionům přidat kompetence a posílit jejich finanční soběstačnost na úkor mnohých zbytečných centrálních institucí, které bude potom možné zrušit.

Zrušení mnoha výdajů na zaměstnance veřejné správy v Praze a její přesunutí do regionů by bylo řešením problémů okrajových oblastí s dvojnásobnou efektivitou a se zanedbatelnými riziky. A pokud by se udělalo koncepčně a ne v souladu s partikulárními zájmy, mohla by tato reforma veřejné správy být podstatně levnější než ta minulá. Starostové a nezávislí, pokud chtějí být opravdu regionalistickým (nikoli jen regionálním) hnutím a nepropadnout se do sněmovního podpalubí, musí téma decentralizace uchopit mnohem odvážněji.

    Diskuse (36 příspěvků)
    Jindřich Jedlička
    December 23, 2018 v 18.50
    Výborný text, souhlasím s každou myšlenkou v něm.
    Malé kraje - vlastně župy po maďarském vzoru, k nám nepatří. Zde je doma zemské zřízení. Kraje jsou tak malé, že pro evropské regiony NUTS 2 se musejí spojovat. Následně nikdo za nic neručí - jak by mohl, nikdo nenese přece odpovědnost vůči voličům z více spojených celků. Část rozšířené lidové představy o tom, že evropské fondy jsou k rozkradení od počátku přímo určené, má původ právě v tom. Kdyby NUTS 2 byly zároveň samosprávnými zeměmi, pak rozkradení evropských peněz určených dané zemi by jednoznačně politicky padalo na příslušného hejtmana.
    Okresy existují dál, ale okresní úřady byly zrušeny, aby se agenda přenesla na ORP-čka. Tím vznikla úřednická místa bez šéfa. Starosta jakožto představitel samosprávy nesmí agendu státní správy řídit, dělá to tedy tajemník, a jemu šéfuje kdo? Starosta ne. Nikdo.
    Guláš (z pohledu občana) v tom, co je samospráva a co státní správa by neexistoval, kdyby obé mělo dvě své úrovně. Samospráva zemskou a obecní, státní správa pak centrální a okresní. Nikde by se tudíž nekřížily.

    Peníze jsou kapitolou samy o sobě. Praha má více než dostatečné příjmy vlastní, ale navíc v ní utrácí neurvalým způsobem stát. Proto tak odlišné volební výsledky - voliči mají odlišnou zkušenost, a když se svou zkušeností v nejlepší víře řídí v den voleb, docházejí ve stejné době (ve stejné fázi cyklů společenského i ekonomického vývoje) ke zcela odlišným závěrům v centru a v regionech. Což ničí stát a jeho soudržnost.

    Velmi zjednodušeně řečeno - mějme čistě pro tento příklad za to, že nerozhodnutý volič slyší na rétoriku "R", když ho trápí plýtvání penězi, a nerozhodnutý volič slyší na rétoriku "L", když ho trápí nemožnost využití poténciálu lidí. Když bude stát topit Prahu v penězích a regiony škrtit tak, že ani ze sebevíce nadaných a pilných dětí obětavých rodičů nic nevyroste, když v Praze budou největším problémem velká auta vysazující děti u škol a v regionech hladové děti bez obědů ve školách, společnost se nesjednotí. Když se nesjednotí, když Praha bude toužit po pohybu "R" (neboť pražským voličům vadí plýtvání penězi, které kolem sebe vidí) a zbytek "L" (neboť voličům v regionech vadí plýtvání lidským potenciálem, které kolem sebe vidí), frustrace obou centralizovaný stát zničí.

    Otázkou je, co s tím a jakou cestou. Víme, že STAN tehdy spolu s TOP 09 změnili zákon o rozpočtovém určení daní. Malé obce si trochu pomohly. Ovšem jen na úkor krajských měst, Prahy (a městských částí Prahy) se to tehdy skoro vůbec nedotklo, a výdajů centrálních úřadů státu (ministerstev) se to ani netýkalo. Salámová strategie, cesta malých ústupků, se s úspěchem nesetká. Bude to vždy taneček přestavbáček. Jeden krok vpřed, tři kroky vzad, podívat se na západ, uklonit se na východ. Tento problém si žádá formulovat aspoň radikální cíle, tj. metodu tříhrbého velblouda. (Kdybychom žádali dvouhrbého, dostaneme leda lamu. Budeme-li chtít velblouda tříhrbého, možná bude drabař a jistě aspoň domedár).

    Obnovení zemského zřízení je výborný cíl. Ale pochopitelný u nás na Moravě, v Čechách mu nerozumí, pletli by si ho s národovectvím či separatismem. Proto jsem navrhl cíl pochopitelný snad i pro Čechy (mimo Prahu). Zrušení článku třináct ústavy. Zrovnoprávnění Prahy. Dále viz diskuse pod článkem paní K. Bečkové z 12.12. (http://denikreferendum.cz/clanek/28803-vladni-ctvrt-je-jen-siditko )
    DU
    David Unger, psycholog
    December 23, 2018 v 21.58
    Panu Jedličkovi
    I v Čechách jsou periferie, jen jsou tam z historických a kulturních důvodů méně zvědomělé. Především jde o severozápadní Čechy, ale také o okrajové oblasti východních a jižních Čech, které mají do Prahy daleko. I mnohé středočeské menší obce, které jsou již 40 a více kilometrů od Prahy si uvědomují, jakou jsou periferií. Ale souhlasím s Vámi, že na nějakou celostátní podporu zemskému uspořádání republiky to nevypadá.

    Se zrušením článku 13 Ústavy to není špatný nápad. Když vládní čtvrť, tak proč ne mimo Prahu?

    Ve hře do budoucna je i asymetrická autonomie dvou celků - Moravy a Slezskomoravska (zhruba na způsob dnešního Moravskoslezského kraje v našem Poodří). Vlastně britský model.

    HZ
    Helena Zemanová, dálný východ od Prahy
    December 24, 2018 v 6.20
    S panem Jedličkou naprosto souhlasím co se týče nekřížení samosprávy a státní správy.
    Obnova okresních úřadů /nejlépe s územní působností, jakou měly okresy do roku 1960/ by obcím a krajům přinesla úlevu od rozhodující části státní agendy a státní správě by mohla dodat chybějící řád. Mohla by například přispět k vytvoření systému výchovy úředníků i k odpolitizování jejich činnosti.
    Pokud by se tento krok povedl, rozhodování o tom, co dál s vyššími samosprávnými celky, by mohlo být jednodušší.
    IH
    Ivo Horák
    December 24, 2018 v 9.25
    Zrušené historické uspořádání má svůj půvab, ale to není všechno
    Pro stávající kraje hovoří především jedno: potřeba, abychom nezačínali každých dvacet, či třicet let nanovo. Na jedné straně je pravda, že krajský a okresní systém, trvající v 80. letech, nebyl k špatný, ale v atmosféře potřeby demonstrovat zásadní a rychlou diskontinuitu s předešlým režimem byl na odpis. K obnově prvorepublikového stavu přitom nebyly ani podmínky ani politická vůle. Takže vznikl kompromisní novotvar.

    Upřímně řečeno, nejinak než tomu je v případě volebních systémů nebo podoby parlamentu, také u územního členění neexistuje jedna pro stát nesporně nejlepší forma, které je třeba dosáhnout. Leckdy může původně provizorium zůstat po velmi dlouhou dobu fungujícím řešením a uspokojivým kompromisem mezi různými zájmy.
    IH
    Ivo Horák
    December 24, 2018 v 10.3
    Ještě pár slov...
    Výraz periferie lze používat v pejorativním významu, mnoho důvodů k tomu však není. Celek bez periferie není strukturován, funkčně rozdělen. Je vlastně nezajímavý. Jde jen o narostlou, stejnorodou entitu, jež si ani nezaslouží být nazývána celkem. Svou periferii má samozřejmě každé centrum, v diskutovaném kontextu třeba Praha, a není na tom nic špatného. Až (jestli) všechno zglajchšaltujeme a vzdálenosti zvirtualizujeme, tento krásný a vzrušující svět definitivně skončí.

    Všem diskutujícím a čtenářům přeji krásné vánoce.
    MP
    Martin Profant
    December 24, 2018 v 11.13
    Davidu Ungerovi a Jindřichu Jedličkovi
    Šťastné a veselé a hodně štestí s bojem proti pragocentrismu :-)

    Zvláště zrušení čl. 13 se mi opravdu líbí. Doporučoval bych jako nové místo vlády buď Králiky nebo Vítkov -- jednak to přinese řadu pracovních míst tam, kde jsou potřeba a jednak tam budou premiér a ministři vhodně uklizení. U prezidenta potom Cheb nebo Aš, aby se zdůraznila naše prozápadní orientace.
    MP
    Martin Profant
    December 24, 2018 v 11.20
    Heleně Zemanové
    Šťastné a veselé

    Jindřich Jedlička
    December 24, 2018 v 13.32
    Já věděl, že se diskuse rozhýbe
    ...jen začít. Také přeji všem šťastné a veselé.

    Jen ještě nadhodím, že obnova zemského zřízení (zrušení článku třináct ústavy nechť je jen prvním krokem na cestě) by se trošku mohla inspirovat Rakouskem. Mám na mysli to, že Vídeň je samostatnou zemí, ze všech stran obklopenou zemí Dolní Rakousy. Praha by tedy v mých představách nebyla hlavním městem ČR, ale zato by byla samostatnou zemí a nemohla by tedy vyssávat zdroje jí obklopující země - Čech.
    MP
    Martin Profant
    December 24, 2018 v 14.39
    Jindřichovi Jedličkovi
    Myslíte přestala vysávat lidské zdroje, to jest, že by přestala být místem, kde pracuje třetina středních Čech a kde se vzdělává téměř polovina středočeských žáků? A kde pracuje víc Moravanů než v Prostějově? To asi paragraf 19 Ústavy nezmění.
    Právě tak se nejspíš nezmění, že je Praha největší komunikační uzel v Čechách.

    Daňově Praha nikoho nevysává z pozice hlavního města. Jistě, ředitelství velkých bank, pojišťoven atd. by mohla být teoreticky třeba v Kardašově Řečici, ale obávám se, že nejsou v Praze, protože je tu také vláda, ale protože je tu velké letiště a víc příležitostí k kulturnímu i nekulturnímu trávení volného času než např. v Benešově.

    Jako každý pražák budu potěšen, pokud vznikne Praha jako země. Jen když to bude celá pražská aglomerace.
    Jiří Guth, ekolog
    December 24, 2018 v 15.33
    Zkuste domyslet to "nekřížení"
    Námět na "nekřížení" státní správy a samosprávy mě pobavil. Představte si, kdybyste třeba s každou matriční záležitostí (včetně osobních dokladů apod.) museli do okresního města.
    + Další komentáře