Místní referenda 2020: Širší participaci občanů brání špatný zákon
Jan GruberTak jako každý rok se spolu s celostátními volbami i letos koná několik místních referend. Zahajujeme seriál, který jednotlivá letošní referenda představí a také ukáže, jak širšímu využití nástroje nadále brání hrubé nedostatky v zákoně.
Institut místního referenda jako důležitý nástroj participativní demokracie je v našem právním řádu ukotven již třicet let. Tehdy byla do ústavy někdejší Československé socialistické republiky zahrnuta ustanovení, jež dávala lidem možnost zapojovat se do rozhodování místní samosprávy prostřednictvím lokálních hlasování. Od té doby právní úprava prošla mnoha proměnami. A navzdory tomu, že počet vyhlášených referend každým rokem narůstá, zákon stále vykazuje řadu chyb a nedostatků, které občanům účast na určování budoucí podoby jejich obcí výrazně komplikují.
Lokálních lidových hlasování se v historii samostatné České republiky uskutečnilo několik set. Odehrály se ve vesnicích, které nemají ani padesát obyvatel — například ve Vískách na Rokycansku, kde se před třinácti lety všichni občané až na jednoho vyslovili proti výstavbě americké raketové základy na území Vojenského újezdu Brdy. Konala se ale i ve velkých krajských městech, jako jsou Brno, Plzeň nebo Olomouc, v nichž lidé rozhodovali o poloze hlavního nádraží, stavbě nákupního centra či zákazu provozu hazardních her.
Ovšem právě příklady místních referend v lidnatějších sídlech ukazují, že se využití institutu referenda v praxi neobejde bez obtíží. Rozhodnutí přijaté v lokálním lidovém hlasování je totiž platné pouze tehdy, pokud se k volebním urnám dostaví alespoň pětatřicet procent oprávněných voličů. Závazným pro místní zastupitelstvo se však stává teprve tehdy, pokud jsou splněny ještě další dvě podmínky: jedna z možností musí získat většinovou podporu a současně se pro ni musí vyjádřit nejméně pětadvacet procent všech v místě oprávněných voličů. To v praxi vede k tomu, že odpůrci varianty, které se občané referendem domáhají, odrazují občany od účasti.
Referenda bývají platná a závazná jen v malých obcích
Zvláště ve velkých městech je totiž naplnění zákonných podmínek z mnoha důvodů mimořádně obtížné. Mnozí autoři, mezi nimi například významný americký politolog Robert Alan Dahl, který působil na Yalově univerzitě, upozorňují, že efektivita nástrojů přímé demokracie do značné míry závisí na velikosti jednotky, v níž má být realizována, a to jak co do počtu obyvatel, tak co do územního rozsahu. Zjednodušeně řečeno: v malém sídle se zřízení skládky na jeho okraji nebo vybudování parkoviště na — zhusta jediném — náměstí týká všech, ve větších sídlech to ovšem zdaleka neplatí. Co je totiž někomu, kdo žije v centru Prahy, po obchodním domě kdesi na Černém mostě?
Z dostupných statistik, které shromažďuje ministerstvo vnitra, vyplývá, že lokální lidová hlasování bývají platná i závazná, především v obcích s méně než tisíci oprávněnými voliči. Pomyslná hranice, kde se úspěšnost referend, tedy reálná možnost naplňování cílů občanské politické participace na věcech veřejných, láme, leží zhruba mezi dvěma a třemi tisíci obyvateli. Žije-li v obci pořádající referendum nad pět tisíc obyvatel, je naopak běžné, že hlasování skončí nezdarem. A s velikostí obce nedostupnost závaznosti výsledků nadále roste. Byť i z tohoto „pravidla“ existují výjimky, například již zmíněné plzeňské referendum z roku 2014, které se konalo spolu s prezidentskými volbami, a účast tak díky nim narostla.
Obecní zastupitelstva navíc disponují řadou prostředků, jimiž mohou vyhlášení místního referenda blokovat, případně ho zcela zmařit a které jsme na stránkách Deníku Referendum před několika lety důkladně rozebrali. Je tedy zřejmé, že většině občanů České republiky — kolem šedesáti procent jich totiž bydlí v sídlech, která evidují přes pět tisíc obyvatel — stávající znění zákona fakticky neumožňuje institutu lokálního hlasování využít. A v otázkách dalšího směřování svých měst jsou tak odkázáni čistě na komunální volby, případně občanský aktivismus.
Kvórum pro platnost referenda se v minulosti měnilo
Je proto třeba připomenout, že kvórum pro platnost referenda nebylo v minulosti nastaveno tak přísně jako dnes. Po celá devadesátá léta a první roky nového tisíciletí platná právní úprava úspěšnost hlasování podmiňovala účastí nejméně čtvrtiny oprávněných voličů s tím, že rozhodnutí bylo přijato tehdy, vyslovila-li se pro něj nadpoloviční většina těch, kteří se k referendu dostavili. Vláda Vladimíra Špidly na návrh tehdejšího ministra vnitra Stanislava Grosse ovšem v roce 2004 pravidla výrazně přepsala, a to v neprospěch občanů, když hranici účasti pro platnost referenda zvýšila na padesát procent.
Kabinetem předložený zbrusu nový zákon o místním referendu proputoval oběma komorami Parlamentu bez sebemenšího zádrhelu. Sněmovna o něm nevedla žádnou obšírnou diskusi a v závěrečném hlasování nebyl proti jediný poslanec. V Senátu, jemuž se zhusta přezdívá „pojistka demokracie“, se o právní normě nedebatovalo vůbec a po krátkém Grossově vystoupení senátoři přistoupili rovnou k hlasování. Pro jeho přijetí se tehdy mezi jinými vyslovil i Petr Pithart, Daniel Kroupa nebo Jaroslava Moserová. Ze všech 281 zákonodárců nesouhlasné stanovisko zaujal pouze Jaroslav Kubera.
Po necelých čtyřech letech ovšem druhá vláda Mirka Topolánka přistoupila ke zmírnění restriktivních podmínek a Parlament na její návrh zákon přetvořil do dnešní podoby. Koaliční kabinet tenkrát, a to zcela správně, argumentoval tím, že tehdejší úprava místního referenda vytváří bariéru pro větší využívání lokálních lidových hlasování a příliš vysoký práh účasti pro platnost vede k tomu, že lidé, kteří se příliš nezajímají o veřejné záležitosti, mohou snadno blokovat snahy nezanedbatelné části obyvatelstva obce se skrze referendum na něčem usnést.
Institut referenda je třeba zpřístupnit alespoň jako v Bavorsku
Jak tedy zařídit, aby občané České republiky mohli prostřednictvím lokálního lidového hlasování skutečně ovlivnit podobu míst v nich žijí a jejich práva nezůstávala pouze na papíře? Odpověď je jednoduchá: novelizací zákona o místním referendu, která by stanovila práh pro platnost i závaznost hlasování podle velikosti obce. Na místě by byla inspirace dobrou praxí v zahraničí, například v sousedním Bavorsku. Tam je kvórum účasti pro obce do padesáti tisíc obyvatel dvacet procent a postupně se snižuje až k deseti procentům pro více než stotisícová města.
Platný český zákon takové odstupňování ostatně zná. Využívá jej ovšem pouze v ustanoveních, která upravují, kolik podpisů oprávněných voličů musí členové přípravného výboru získat, aby mohli na zastupitelstvu vyhlášení referenda požadovat. Argument, že by v takovém případě mohla aktivní menšina rozvrátit pořádky v obci a přehlasovat spíše pasivní většinu, neobstojí. Městské rady, respektive vládnoucí koalice také zdaleka — až na pár výjimek — nereprezentují tužby a přání většiny místních obyvatel. A to jak z důvodu, že se jich více než padesát procent komunálních voleb vůbec neúčastní, ale také proto, že další z nich hlasují pro jiné politické strany, než jsou ty, které se po sečtení volebních lístků chopí moci.
Parlamentní politická reprezentace ale nemá o problematiku lokálního lidového hlasování vážnější zájem. Ačkoli poslanci, senátoři i členové vlády často opakují, že naše země potřebuje sebevědomé a aktivní občany, kteří nebudou ohýbat hřbety, pro jejich zapojení do politického rozhodování — alespoň na místní úrovni — udělali pramálo. Smutnou pravdu dobře vystihuje, že jedinou novelu zákona o místním referendu za posledních deset let předložili zákonodárci z řad dnes již vytunelovaného hnutí Úsvit přímé demokracie. A Sněmovna ji zamítla již v prvním čtení.