V poslední době se u nás rozproudila debata o zlepšení dostupnosti bydlení. V ní jsou mezi prvními zmiňována opatření v oblasti daní, která by podle mnohých mohla dostupnost bydlení zlepšit. Padají návrhy na konkrétní opatření, jako je například zdanění neobydlených bytů, a objevují se i návrhy, jak reformovat celý systém zdanění nemovitých věcí, kde stojí za pozornost především návrh od think tanku PAQ Research zveřejněný 3. dubna.

Daňové nástroje mají v řešení dostupnosti bydlení bezesporu své místo. Zároveň mají své limity, a to jak principiální, tak řekněme typicky české, které znamenají, že některé úpravy daní buď provést nelze, nebo jen po provedení jiných opatření, případně pouze spolu s jinými opatřeními, aby mohly dosáhnout žádoucího efektu. Šlo by o tom napsat desítky stránek, které by nikdo nečetl, nebo třeba pět stránek, nutně s velkou mírou selekce a zjednodušení, které si přečte aspoň někdo. Rozhodl jsem se pro druhou možnost. Jedná se o můj osobní názor.

Daň z neobydlených bytů

Jedním z často zmiňovaných opatření v souvislosti se zdaněním je speciální nebo výrazně vyšší zdanění neobydlených bytů. V řadě zemí světa toto zdanění funguje a zdá se, že leckde opravdu pomáhá zvýšit počet bytů nabízených k pronájmu. Pokud vyjdeme z toho, že v České republice je podle studie Ministerstva pro místní rozvoj více než 200 tisíc neobydlených bytů v bytových domech, jeví se jejich vyšší zdanění jako vhodný stimul pro jejich využití. Jako jeden z možných nástrojů zlepšení dostupnosti bydlení zmiňuje tuto daň i OECD.

Víceméně všude, kde bylo podobné zdanění zavedeno, bylo potřeba vyřešit základní problém, a sice jak vymezit neobydlený byt. Někde se uplatňuje evidenční princip, tedy to, zdali má v daném bytě někdo trvalý pobyt. Jindy bývají stanovena určitá kritéria, na základě kterých je byt buď rovnou považován za nevyužívaný, nebo se jeho nevyužití při naplnění těchto kritérií zkoumá. Třeba Belgie uplatňuje kombinaci u nás trochu zprofanovaného měření spotřeby elektřiny a vody s tím, že pokud je roční spotřeba jak vody, tak elektřiny pod určitou hranicí, může se byt považovat za prázdný.

Ve Francii existuje komplexní systém nástrojů, které mají podpořit využívání dosud neobydlených bytů, a to zejména v oblastech s vysokou poptávkou po bydlení. Vedle Národního plánu boje proti prázdným obydlím, který zahrnuje například poradenství a pomoc s rekonstrukcemi bytů, je to i daň z prázdného obydlí, která se uplatňuje ve městech s počtem obyvatel nad padesát tisíc a v místech s výrazným převisem poptávky nad nabídkou, což je například velká část Francouzské Riviéry. Daň se vztahuje na obydlí, která jsou vhodná k bydlení a začne se uplatňovat poté, co je aspoň rok prázdné. V prvním roce činí 17 procent, v dalších letech dokonce 34 procent z tržní ceny.

Příklad Francie i dalších zemí ukazuje, že případné vyšší zdanění neobydlených bytů je vhodné doplnit dalšími opatřeními, která pomohou nevyužívané byty dostat na nájemní trh. Vzhledem k tomu, že podle ministerstva pro místní rozvoj je více než čtvrtina dlouhodobě neobydlených bytů v bytových domech neprošla od konce druhé světové války rekonstrukcí a pět procent neobydlených bytů je z důvodů špatného technického stavu vyloženě neobyvatelných, může právě podpora rekonstrukcí být jedním z vhodných opatření i u nás.

Vymezit neobydlený byt na základě toho, zdali v něm má někdo trvalý pobyt, je na jednu stranu velmi snadné, na druhé straně poměrně nepřesné. V ČR něco takového navíc není možné, protože trvalý pobyt u nás není vázán na konkrétní byt, ale pouze na adresu v domě.

K tomu dále přistupuje jakási dvoukolejnost týkající se bytů. Část bytů je tvořena samostatnými jednotkami, které jsou zapsány v katastru nemovitostí a platí se z nich samostatná daň a spotřeba vody, elektřiny a dalších služeb. Vedle toho je nemalá část bytů v bytových domech, které nejsou rozděleny na jednotky a v některých případech ani nemusí mít vlastní měřáky spotřeby vody a elektřiny, i když to už je spíše vzácností.

Právě existence bytů v bytových domech nerozdělených na jednotky představuje vážnou překážku při případném zavádění zvýšené daně z nevyužívaných bytů. Nabízí se možnost takové domy z působnosti této daně vyjmout, ale to je jednak nespravedlivé, jednak by to snížilo efektivitu této daně. V bytových domech nerozdělených na jednotky se totiž podle zmíněné studie ministerstva pro místní rozvoj nachází nemalá část neobydlených bytů.

Případnému zavedení vyššího zdanění neobydlených bytů by proto mělo předcházet vytvoření registru bytů, do něhož by byly zahrnuty i byty, které netvoří samostatnou jednotku. Na to je potřeba vyčlenit určitý čas a prostředky, ale existence takového registru by pak byla využitelná i pro jiné účely, než je zdanění neobydlených bytů.

Vedle překážek spíše technického charakteru je případné vyšší zdanění neobydlených bytů potřeba domyslet i věcně. Jedná se například o vztah tohoto zdanění k nebytovým prostorům. Pokud by měl platit vyšší daň majitel dlouhodobě neobydleného bytu, neměl by ji platit i majitel dlouhodobě nevyužívaného nebytového prostoru? Pokud ne, má být nebytový prostor zdaněn více než obsazený byt, ale méně než nevyužívaný byt? Zároveň je vhodné zvážit, zdali stejně jako v jiných zemích omezit vyšší zdanění neobydlených bytů pouze na oblasti s vyšší poptávkou po bydlení.

Vyšší daň z vlastnictví více bytů

Zatímco vyšší zdanění neobydlených bytů je navzdory mnoha překážkám jeden z možných daňových nástrojů, který v kombinaci s dalšími má potenciál dostupnost bydlení zvýšit, daň z držení více bytů považuji za problematičtější. Na rozdíl od zdanění neobydlených bytů také nebývá doporučována OECD, ani jinými mezinárodními organizacemi.

Předně není zcela jasné, jaký je účel tohoto zdanění. Má-li tento nástroj sloužit jako motivace k prodeji bytů, případně domů, musely by nejdříve být vytvořeny registry bytů tak, aby majitel bytového domu, který není rozdělen na jednotky, byl veden jako majitel například dvaceti bytů, což dnes není.

Zavádět jakékoliv vyšší zdanění za držení většího množství nemovitých věcí v současném systému bez tohoto kroku by pouze prohloubilo už dnes existující daňové zvýhodnění vlastníků celých domů před vlastníky jednotlivých bytů.

Zároveň zde existuje výrazně více možností, jak se dani vyhnout. Je možné část bytů převést na rodinné příslušníky, na účelově vytvořené společnosti nebo je lze vložit svěřenského fondu. Je také potřeba vyřešit spoluvlastnictví, zdanění družstevních bytů, kde vlastníkem je družstvo, které jakožto majitel tak z principu vlastní větší množství bytů. Některé z uvedených obtíži jsou řešitelné snáze, jiné hůře. A je otázka, zdali je tak účel tohoto opatření dosažitelný.

Má-li se jednat o nástroj daňové progrese, pak se rovněž nejeví jako vhodný. Stojí za zmínku, že daňová progrese u zdanění nemovitého majetku je méně častá než u zdanění příjmů. Prvky progresivního zdanění nemovitého majetku jsou v nějaké formě přítomny celkem ve třinácti z osmatřiceti zemí OECD — nejčastěji tak, že nemovitý majetek přesahující určitou hodnotu, je daněn vyšší sazbou, ale použití této vyšší sazby někdy podléhá dalším podmínkách.

Například ve Velké Británii se vyšší sazba vztahuje pouze na majetek využívaný k podnikání, na vlastníky více obytných budov tedy nedopadá. Jiným nástrojem daňové progrese je fixní sleva na dani pro každou fyzickou osobu, kterou obsahuje i návrh reformy od PAQ Research. Sleva je vlastně jakousi nulovou sazbou pro majetek do určité — většinou malé — výše.

Vyšší zdanění z vlastnictví většího množství bytů by — na rozdíl od progresivního zdanění založeného na hodnotě — často vůbec nedopadlo na lidi s větším majetkem. Zatímco by postihlo majitele tří malých bytů v Karviné, na majitele jednoho velkého bytu v centru Prahy by se nevztahovalo, přestože jeho byt má výrazně vyšší hodnotu. Pokud by se vyšší zdanění týkalo jen bytů, vyhnuli by se mu všichni vlastníci velkých nebytových prostor, majitelé rozsáhlých pozemků apod.

Jak je vidět na uvedených příkladech, je zavádění prvků progrese do systému, který neodráží hodnotu nemovitého majetku, obecně problematické, a pokud by k němu mělo dojít, je vhodnější ho realizovat jinak než vyšším zdaněním vlastnictví více bytů.

Vyšší zdanění zastavitelných pozemků

Dalším opatřením, které bývá v souvislosti se zlepšením dostupnosti bydlení zmiňováno i mezinárodními organizacemi, je vyšší zdanění zastavitelných pozemků, zejména ve velkých městech.

Větší efektivnosti sice dosahuje tehdy, vychází-li zdanění nemovitého majetku z jeho hodnoty, ale je kompatibilní i s u nás používaným systémem založeným na rozloze. Vedle řady západoevropských států ho proto najdeme i v sousedním Polsku, které má systém zdanění podobný našemu. Stát stanoví pouze maximální hodnoty sazeb a sazby stanoví přímo obce. Zatímco maximální sazba za plochu běžného pozemku činí v Polsku 0,3 złotých za metr čtvereční, u zastavitelných pozemků určených k bydlení nebo rozvoji služeb, může, není-li do čtyř let ukončena výstavba, sazba daně dosáhnout až desetinásobku, tedy 3 złoté (necelých 18 Kč) za metr čtvereční.

Kategorizace zastavitelných pozemků může být někdy obtížná, protože bezprostřední využitelnost často není v územních plánech stanovena zcela jednoznačně, ale spíše jako škála s tím, že na některých pozemcích je možné stavět pouze za určitých podmínek nebo pouze určité druhy staveb. Tuto škálu zastavitelnosti je však možné v případném vyšším daňovém zatížení zohlednit.

Daňová motivace k výstavbě může být realizována vyšším zdaněním pouze zastavitelných, ale dosud nezastavěných pozemků s tím, že stejně jako třeba v Polsku může být tato množina ještě zúžena pouze na pozemky, na kterých stavba nebyla dokončena v určité lhůtě.

Druhou možností je vyšší sazba pro všechny zastavitelné i zastavěné pozemky — vyšší daňové zatížení pozemku doplnit naopak nižším zatížením staveb, nemá-li dojít k jejich výraznějšímu daňovému zatížení. Tento přístup má tu výhodu, že motivuje k větší využitelnosti i zastavěné pozemky, třeba formou přístavby nebo nástavby.

Princip vyššího zatížení pozemků a menšího zatížení staveb lze do třetice realizovat i vyšším zdanění všech pozemků. Tento přesun daňové zátěže však dopadá i na pozemky, na kterých je výstavba nežádoucí — zejména lesy nebo orná půda. Jejich vyšší zdanění může vést k nežádoucímu tlaku na jejich vyšší ekonomické zhodnocení. Je proto jistější zatížit vyšší daní pouze pozemky, na kterých je možno stavět, nebo spolu s nimi i ty, které již zastavěné jsou.

Dvojznačnost daňových úlev

Někdy je za nástroj podpory dostupného bydlení považováno i nižší daňové zatížení bytů a obytných budov ve srovnání se zdaněním budov a bytů užívaných k podnikání, rekreaci nebo ubytovacím službám.

V České republice jsou v současné době nižší sazby na bydlení než na rekreaci a podnikání, včetně ubytovacích služeb, ale rozdíl ve výši daně je ve velkých městech minimální. Pro příjmy z podnikání, včetně ubytovacích služeb v bytech, je však nastaven výhodnější režim paušálních nákladů u zdanění příjmů než u klasických pronájmů. Celkově je tak využívání bytu k ubytovacím službám daňově výhodnější než jeho pronajmutí.

Je jistě možné uvažovat nad daňovým zvýhodněním obytných budov i ve větších městech, podobně jako tomu je v menších obcích, ale rozdíl ve zdanění by neměl být z více důvodů příliš velký. Takové opatření totiž může být za jistých okolností kontraproduktivní, jak se ukázalo například v Izraeli.

Zdanění nemovitého majetku v Izraeli je výrazně vyšší, příjmy z této daně tvoří zhruba polovinu celkových příjmů obcí. Zároveň jsou obytné budovy zdaněny výrazně nižší sazbou než budovy využívané k podnikání. Obce jsou proto silně motivovány k tomu, aby na svém území podporovaly spíše výstavbu budov určených k podnikání než výstavbu obytných budov, což se v praxi také děje. Nižší zdanění obytných budov tak navzdory svému účelu přispívá ke nedostupnosti bydlení, protože se staví spíše budovy pro podnikání než pro bydlení.

Co může přinést daň založená na hodnotě?

Česká republika je jednou z mála zemí OECD, která pro zdanění nemovitého majetku nevychází z jeho hodnoty, ale z jeho rozlohy, ať už se jedná o pozemky, stavby nebo jednotky (byty). Výhodou našeho systému je bezesporu jeho relativní jednoduchost a srozumitelnost, ale obecně se zdá, že nevýhody tohoto systému převažují nad jeho výhodami.

Mezinárodní organizace v čele s OECD i Národní ekonomická rada vlády (NERV) proto dlouhodobě doporučují náš systém zdanění reformovat tak, aby lépe odrážel hodnotu zdaněného majetku, a zároveň pravidelně tuto hodnotu aktualizovat. Ideálem je v tomto ohledu systém, v němž je každá jednotlivá stavba a pozemek oceněn samostatně a výsledná daň je pak vypočítána z jeho hodnoty, která se aktualizuje nejméně jednou za šest let.

Tento z jistého pohledu ideální způsob zdanění však najdeme pouze v několika státech, například v Nizozemí nebo Dánsku. Některé země — Rakousko, Belgie, Francie nebo do loňska Německo — vycházejí z padesát i více let starých odhadů, což není o mnoho lepší než náš systém založený na rozloze, navíc bez jeho výhod jednoduchosti a srozumitelnosti.

Přestože systém založený na individuálním oceňování je podle mého názoru v ČR ve střednědobém horizontu realizovatelný, jisté výhody by přinesla i menší reforma, která by hodnotu pozemků či budov odrážela aspoň přibližně a jejíž zavedení by nebylo tak náročné. Příkladem takového systému může být třeba Řecko.

Zdanění nemovitého majetku odrážející jeho hodnotu lépe naplňuje základní principy daní jako spravedlnost a efektivnost. Zároveň může přispět i k podpoře dostupného bydlení, byť spíše v kombinaci s dalšími opatřeními.

Na základě analýz se ukazuje, že majetkové daně odrážející hodnotu snižují kolísání cen a v malé míře nemovité věci zlevňují, a to díky tzv. kapitalizaci. Ta je založena na tom, že pokud dům nebo byt zatížíte dlouhodobou opakovanou platbou, kterou daň je, snížíte tím jeho hodnotu. To poněkud přispívá k lepší dostupnosti bydlení, neboť platit ročně třeba o pět tisíc více je obvykle přijatelnější než zaplatit jednorázově při nákupu o 100 až 150 tisíc více.

Kapitalizace funguje především tehdy, pokud je současně podporována nabídka na realitním trhu. Touto podporou může být výstavba nových bytů, rekonstrukce stávajících, které kvůli jejich špatnému stavu není možné využívat, a další opatření.

Zdanění nemovitého majetku založeného na hodnotě také obvykle vede k větší efektivitě konkrétních daňových opatření, včetně zmíněného vyššího zdanění neobydlených bytů nebo zastavitelných ploch. Nejvíce totiž motivuje k zastavění pozemky v těch oblastech, kde jsou nejvyšší ceny, tudíž tam, kde je nejvyšší poptávka po bydlení, příp. po službách. Totéž platí i pro neobydlené byty a pro některá další opatření.

Zdanění příjmů z pronájmu a jeho možné změny

Vedle zdanění samotného vlastnictví nemovitého majetku je v tomto kontextu vhodné podívat se i na zdanění příjmů z pronájmu. Někdy jsou daňová opatření u daně z příjmů plynoucích z vlastnictví nemovitých věcí vhodnějším nástrojem než u daně z jejich vlastnictví. Příkladem je již uvedený nepoměr mezi výdajovým paušálem uplatnitelným pro ubytovací služby (60 procent) a výdajovým paušálem pro příjmy z nájemného, který činí 30 procent.

Zároveň by nemělo být možné při uplatnění tzv. reálných nákladů vykázat u příjmů z nájmu ztrátu a o tu si pak snížit — již tak nízké — zdanění příjmů z podnikání. Na oba tyto problémy poukazuje mj. zmíněná studie PAQ Research.

Úpravou zdanění příjmů z pronájmu je možné podpořit nájemní smlouvy na dobu neurčitou, resp. na delší dobu, a tím zvýšit stabilitu nájemního bydlení. Ta je totiž vedle vysokých cen jedním z klíčových problémů současného bydlení. Současný paušál na výdaje činí 30 procent, a  to bez ohledu na délku nájemní smlouvy. Bylo by například možné jej ponechat ve stávající výši pro nájemní smlouvy na dobu kratší než tři roky, pro smlouvy na tři až šest let zvýšit na 35 procent a pro nájemní smlouvy na další dobu, včetně smluv na dobu neurčitou, na 40 procent.

Tím by se zároveň snížilo daňové zvýhodnění krátkodobého ubytování vůči klasickým nájmům, i když v tomto směru je vhodné udělat více. Zvýhodnění dlouhodobých nájemních smluv může být i vyšší. Třeba tak, že u krátkodobých smluv by došlo ke snížení výdajového paušálu na 25 procent, u smluv na dobu tří až šesti let by byl paušál 35 procent a u dlouhodobých smluv 45 procent.

Podporu dlouhodobých smluv je vhodné doplnit i dalšími nástroji a naopak usnadnit pronajímatelům vystěhování neplatičů, respektive problémových nájemníků, kterých je sice výrazná menšina, ale obava z nich je jednou z motivací pro uzavírání krátkodobých nájemních smluv.

Závěr

Jak zdůrazňuje mj. NERV ve svém materiálu k otázce dostupného bydlení, k výraznějšímu posunu v této oblasti je zapotřebí přijmout celý soubor opatření. Nejde jen o to, že jednotlivá opatření jsou sama o sobě zpravidla nedostatečná, ale často mohou opravdu efektivně fungovat pouze tehdy, jsou-li přijata spolu s jinými.

Daňová opatření mají v tomto souboru bezesporu svoje místo. Realizaci z nich výrazně ztěžuje neexistence registru bytů a to, že trvalý pobyt je vázán pouze na adresu, nikoliv na konkrétní byt. Zároveň by z více důvodů bylo vhodné posílit vazbu daně na hodnotu vlastněného nemovitého majetku.

V každém případě je však třeba k daňovým opatřením přistoupit uvážlivě a vhodně je kombinovat s dalšími kroky, jako je bytová výstavba, podpora rekonstrukcí či občanských organizací zajišťujících dostupné bydlení.