Nesnesitelná lehkost plánování měst
Karel MaierŘeči o zjednodušení územního plánování se velmi pěkně poslouchají, skoro jako pohádka. Po ní ale může přijít skutečnost: omezení práv občanů a usnadnění života developerům a stavebním lobby.
Naše vlády a samosprávy, které činíme zodpovědnými za prosperitu našich měst či regionů, tahají v rozbouřených vodách světové i naší ekonomiky s miliardovými investicemi přelévajícími se z jednoho koutu světa na druhý, za kratší konec provazu.
Jednou z masivních kotev, jimiž veřejná správa ale disponuje, je územně plánovací monopol. Jedná se o výsostné právo vymezit, co se na kterémkoliv kousku území, kde působí, může postavit a jak je ho možno využívat. Územním plánováním mohou vlády států, regionů a obcí efektivně usměrňovat to, co se v území děje.
Tradice českého plánování měst a vesnic sahá až do doby posledních Přemyslovců. Už tehdy se z pověření panovníka plánovitě zakládala města. Pak tradice pokračuje přes novověké stavební řády, rozmanité plány regulace a asanace přes poválečný zákon o územním plánování až podnes.
Během času se územní plánování stalo složitým a poněkud těžkopádným procesem, v němž se většina veřejnosti těžko orientuje a s jehož regulativy stavebníci zápasí. Principy územního plánování odolaly i polistopadové vlně neoliberalistického radikalismu, podle nějž trh nepotřebuje žádnou regulaci a právo vlastníka nemovitosti svobodně s ní nakládat je nadřazeno veřejným zájmům.
Dnes už jsme méně nadšeni neregulovaným trhem a většina z nás považuje regulaci stavebního rozvoje prostřednictvím územních plánů za samozřejmou součást řízení měst a vesnic. Kritické výhrady k složitostem a byrokratickému ptydepe územního plánování ale přetrvávají.
Jako odpověď na ně se nabízí duch nového kreativního, flexibilního plánování, který v posledních letech obchází česká a moravská města. Na rozdíl od onoho těžkopádného, byrokratického a přeregulovaného, zatíženého krkolomnými termíny a jejich složitými definicemi, ve kterých nemá normální člověk šanci se vyznat, nové plánování předkládá velmi jednoduchý, téměř krystalicky jasný, chtělo by se říct aerodynamický princip.
Město se rozdělí na lokality, pro ně plán sestaví charakteristiky a podle nich míru, ve které může být území zastavěno, a tedy jak může být zatíženo.
Z územního plánu zmizí dlouhatánský seznam různě vybarvených „ploch s rozdílným využitím“ (jeden z krkolomných termínů podle zákona) a ještě delší seznam toho, co se v té které ploše smí, může a nesmí.
Zůstanou jenom tři typy ploch se stavebními pozemky: obytné pro bydlení, produkční pro výrobu a rekreační pro oddech. Takto rozdělila město v roce 1933 Athénská charta moderního urbanismu, kterou veřejnost nejčastěji spojuje s osobností Le Corbusiera a která se stala pro několik následujících generací urbanistů celého světa něčím jako katechismem.
Je to jako v pohádce, průzračně lehké a jednoduché. Každá správná pohádka má svůj šťastný konec: dobro zvítězí, na zámku je svatba a Honza s princeznou žijí šťastně až do smrti.
Také pořizování územního plánu mívá svůj — šťastný? — konec: na radnici je plán schválen a město se podle něho bude úspěšně rozvíjet. Jenomže: pohádky svatbou končí, ale život pokračuje.
Změna, která má usnadnit život developerům
A také pohádka pořizování územního plánu má své prozaické pokračování. Úřady podle plánu rozhodují o tom, co stavebník v území smí a co nesmí. Tedy co můžeme postavit na našem pozemku, ale také co může či nesmí postavit náš soused a všichni další sousedé, majitelé nemovitostí a developeři v celém městě.
Úředníci sice činnost zvanou rozhodování v území provádějí jako státní zaměstnanci a jsou při ní podřízeni ministerstvu, ale pokud se jejich rozhodování znelíbí místním zájmovým skupinám a jejich příznivcům na radnici, mohou se dostat do značných nesnází.
Regulativy územního plánu jsou proto silnou oporou při jednání s různými lobby, které prosazují tu rozsochatou vilu na vrcholu kopce s báječným výhledem na všechny strany, onde pětipatrový hotel ve čtvrti rodinných domků nebo logistický areál uprostřed bukolické krajiny.
V regulativech plánu schváleného a vydaného zastupitelstvem úředníci potřebují co možná nejpreciznější, nejjednoznačnější a nezpochybnitelná pravidla. Jsou jim oporou při rozhodování, mohou je kdykoliv vytáhnout ze skříně či počítače a odkázat se na ně.
Bohužel, regulativy, tedy ona pravidla, která je možno nastavit územním plánem, ani tím staromódně přeregulovaným, často nestačí. Měřítko, ve kterém jsou územní plány zpracovány, nedokáže rozlišit jednotlivé pozemky, a proto se jejich regulace vztahuje jen k oněm plochám s rozdílným způsobem využití vymezeným plánem.
Pravidla stanovující výšku, umístění a tvar budov a ještě řadu dalších věcí, které ovlivňují architektonickou a urbanistickou kvalitu města či vesnice, mají stanovit regulační plány, ale ty jsou u nás spíše výjimkou — na rozdíl od našich západních, jižních i severních sousedů, kde je podrobný regulační plán pro území, na němž se plánuje nová výstavba nebo přestavba, téměř pravidlem.
Do této situace vstupuje nové plánování. Podle něho územní plán vymezí pouze rámce a na ně naváže moudrý, neúplatný a osvícený úředník tím, že posoudí, zda je záměr v souladu s duchem plánu a charakterem lokality a umožní stavebníkovi kreativní řešení stavby.
Protože je plán strategický a flexibilní, popis charakteru lokality a stanovení míry zátěže v něm jsou jen pomůckou k rozhodování; úředník rozhodně nemá omezovat stavebníka v naplňování jeho cílů a svazovat tvůrčí postup architekta, který stavbu projektuje.
Moudré a osvícené rozhodnutí úřadu má zajisté všestrannou podporu neúplatných radních, kteří usilují jen o blaho všech občanů a o co nejkvalitnější prostředí obce. A tak jsme zase zpátky v pohádce.
Územní plánování měst a vesnic se postupně během polistopadové éry stalo jedním z hlavních kolbišť komunální politiky. Ne že by radnice odmítaly pořizovat územní plány. Naopak: radní, kteří během svého mandátu dosáhnou schválení a vydání územního plánu, to hrdě uvádějí ve výčtu svých zásluh.
Střety se ale odehrávají nad obsahem plánu. Zatímco developeři i běžní stavebníci chtějí z území pro sebe vytěžit co nejvíce, zelení a jiní ochránci na každý záměr stavebního rozvoje koukají s podezřením a místní občané zaujímají stanovisko popisované v literatuře jako NIMBY — Not In My Back Yard, neboli stavte si kdekoliv, jenom ne tam, kde bydlíme my.
Projednávání návrhu plánu tak bývá velmi bouřlivé — ke konceptu pražského územního plánu se v roce 2009 sešlo snad šestnáct tisíc připomínek, před radnicí se při projednávání konaly demonstrace a nakonec bylo pořizování plánu zastaveno.
Platí tak plán z roku 1999, který doznal již čtyřiačtyřicet vln změn, z nichž zejména ty starší se skládají z desítek až stovek dílčích změn.
Až donedávna totiž platilo nepsané pravidlo, že automatickou součástí developerského či jiného většího projektu je změna územního plánu a hlavně navýšení koeficientu určujícího počet podlaží a intenzitu využití pozemku.
Na rozdíl od projednávání návrhu nebo změny územního plánu, při němž se občané mohou účastnit a vznášet připomínky a radnice je musí vyřídit (nemusí jim vyhovět), navýšení počtu podlaží vyřizovaly úřady již bez občanů.
Územní řízení, kde se aplikují regulativy územního plánu na konkrétní stavební záměr nebo jiný záměr na změny v území, s účastí občanů vůbec nepočítá. A tak vám před vaším domem nebo vedle něj někdo postaví cokoliv, co si pomocí navýšení koeficientů a změnou plánu vymohl.
Praxi téměř automatického navyšování počtu podlaží zastavilo až rozhodnutí Nejvyššího správního soudu v roce 2013 a následně začal i Městský soud v Praze tato navyšování rušit.
Zjednodušení územního plánu má sebrat občanům práva věci ovlivnit
Nechci tvůrce nového pražského územního plánu podezírat z nekalého úmyslu, ale objektivně, ve zde popsaném kontextu, znamená nový flexibilní plán s navazující představou aerodynamického zjednodušení vlastně ztrátu kontroly obce a jejích občanů nad stavební činností, neboť z procesu de facto vylučují reptající občany.
Odpadnou protesty a tisíce připomínek k návrhům územních plánů, protože ty budou sice elegantně flexibilní a jednoduché, ale ve své flexibilitě (tedy ohebnosti) nekonkrétní, takže vlastně nebude proti čemu se ohrazovat.
Pro přípravu stavebního záměru nebudou žádné změny ani navyšování koeficientů zapotřebí. Developer či stavebník se s kreativním úředníkem prostě dohodnou, jak má pro konkrétní akci duchu plánu rozumět. Úředník nerušený kverulujícími občany a různě barevnými iniciativami pak v klidu své kanceláře rozhodnutí patřičně zdůvodní.
Ve zdůvodňování čehokoliv zajisté patříme ke světové špičce. A občanům zůstane svobodná volba, zda v nově zdevelopované čtvrti zůstanou nebo se odstěhují někam jinam.
Zavedení flexibilního plánu, který přenáší největší díl tíhy rozhodování, a tedy také zodpovědnosti, na nejmenšího úředníka s vratkou pozicí v lokálních mocenských poměrech, není za současných podmínek poctivé.
Není to ani v souladu s principem subsidiarity, podle nějž se mají rozhodování odehrávat na nejnižším, ale stále ještě dostatečně účinném stupni veřejné správy.
Ve svých důsledcích a za daného stavu věcí je to podraz vůči občanům, kteří jsou vyřazeni ze hry, a zároveň přihrávka na smeč silným investorům a různým místním lobby, vůči nimž je úředník stavebního úřadu, pokud mu chybí dostatečná opora v přesných, jednoznačných a vymahatelných regulativech, jen slabým partnerem.
Občané se musí rozhodnout, zda uvěří pohádce o dobrodiní flexibilních plánů a kreativním rozhodování osvícených úředníků, o tom, že všichni zastupitelé vždy usilují jen o veřejné blaho bez postranních úmyslů a že všichni developeři jsou ohleduplní ke komunitě místních občanů.
Pokud ale namísto pohádek přijmou život v reálném světě, plném střetů a protichůdných zájmů, budou se muset zamyslet nad tím, zda jim vyhovují kreativní a flexibilní plány bez záruk anebo zda se smíří s regulací, která sice často záměry výstavby komplikuje, ale také brání tomu, aby byli občané vydáni na milost a nemilost někdy velmi pochybným záměrům stavebníků a developerů.
Pohádky nás ujišťují, že všechno nakonec dobře dopadne, ale v reálném životě se o dobré konce musíme přičinit. K odvrácení špatných konců máme veřejnou správu s jejími předpisy a regulativy. Tu si občané žijící v reálném světě vytvořili a platí si ji, aby je chránila před tím, čemu se sám jediný člověk ubránit nemůže.