Dne 28. února 2022, čtyři dny po zahájení rozsáhlé ruské invaze, podala Ukrajina žádost o členství v Evropské unii. Prezident Volodymyr Zelenskyj vyzval z Kyjeva k jejímu okamžitému přijetí prostřednictvím „zvláštní procedury“, kterou však unijní pravidla neznají. Během několika hodin se pro zrychlení přístupového procesu vyslovilo osm prezidentů členských států. Podporu vyjádřila i předsedkyně Evropské komise Ursula von der Leyenová, podle níž Ukrajina „skutečně patří mezi nás“.

Uzavřel se tak vývoj započatý nejpozději v roce 2013, kdy tehdejší ukrajinský prezident Viktor Janukovyč odmítl podepsat asociační dohodu s EU, což vyvolalo protesty známé jako Euromajdan. Při zásazích a střetech v Kyjevě tehdy zahynuly desítky demonstrantů. Pro některé Ukrajince neznamenala „Evropa“ jen ekonomické směřování, ale i politickou a morální volbu — a někteří za ni zaplatili životem.

Problematický vztah

Kromě spolupráce v rámci Evropské politiky sousedství byla evropská integrace v Kyjevě dlouhodobě prezentována jako příslib modernizace a úniku z postsovětské stagnace.

Pro řadu evropských metropolí však ukrajinské ambice — zesílené po Oranžové revoluci v roce 2004 — představovaly geopolitické i institucionální riziko a bylo třeba je pečlivě vyvažovat, zejména z počátku 21. století, kdy byly vztahy s Ruskem pro některé členské státy klíčové. Dobře tuto skepsi vystihuje výrok tehdejšího předsedy Evropské komise Romana Prodiho z roku 2002, podle něhož měla Ukrajina „stejné šance vstoupit do EU jako Nový Zéland“.

Rok 2014 znamenal první zlom: asociační dohoda EU—Ukrajina byla podepsána ve dvou fázích, v březnu a červnu 2014. V plném rozsahu vstoupila v platnost až 1. září 2017, mimo jiné kvůli odporu nizozemské veřejnosti. Součástí dohody byla i takzvaná hluboká a komplexní zóna volného obchodu (DCFTA), která přiblížila značnou část ukrajinské legislativy a standardů těm unijním.

Dalším milníkem byl bezvízový styk: od června 2017 mohou držitelé biometrických pasů cestovat do schengenského prostoru na krátkodobé pobyty (do 90 dní v jakémkoli 180denním období) — s běžnými unijními výjimkami.

Přesto až do roku 2022 zůstávalo členství spíše vzdáleným příslibem než plánem s jasnými konturami. Ve svém hodnocení z roku 2022 Evropská komise podmínila další postup strukturálními reformami v oblasti právního státu, boje proti korupci a omezení vlivu oligarchů — uznala pokrok, ale zároveň upozornila na přetrvávající nedostatky ve fungování institucí.

Do hry vstupovala i takzvaná únava z rozšiřování po „velkém třesku“ roku 2004, posílená ekonomickou krizí po roce 2008; poslední zemí, která do EU vstoupila, bylo Chorvatsko v roce 2013. Teprve po ruské invazi se perspektiva Ukrajiny začala měnit v jasnější politický závazek — rozšiřování je totiž v konečném důsledku především politické rozhodnutí.

Jak funguje přistoupení k EU: kodaňská kritéria a acquis communautaire

Přistoupení k Evropské unii není něčím na způsob politické „odměny“; jeho průběh určují konkrétní smlouvy. Článek 49 Smlouvy o Evropské unii umožňuje každému evropskému státu, který se hlásí k hodnotám Unie a dodržuje je, podat žádost o členství — tím se však jen otevírá dlouhý proces založený na hodnoceních Evropské komise a jednomyslném souhlasu členských států.

Základním rámcem jsou takzvaná kodaňská kritéria z roku 1993: stabilní demokratické instituce a právní stát, včetně respektu k lidským právům a právům menšin, dále fungující tržní ekonomika a schopnost převzít závazky členství — tedy přijmout takzvaný acquis communautaire, soubor politického a právního dědictví evropské integrace, a obstát v konkurenci jednotného trhu.

Harmonizace právních předpisů se dělí do třiatřiceti kapitol. Ty jsou v současnosti sdruženy do šesti klastrů — Základy; Vnitřní trh; Konkurenceschopnost a inkluzivní růst; Zelená agenda a udržitelná konektivita; Zdroje, zemědělství a soudržnost; a Vnější vztahy — přičemž platí klíčové pravidlo: kapitoly spadající do „základů“ se otevírají jako první a uzavírají jako poslední, protože určují tempo i důvěryhodnost celého procesu.

Když Evropská komise dne 17. června 2022 doporučila udělit Ukrajině status kandidátské země, stanovila zároveň sedm bezprostředních priorit: reformu ústavního soudu, pokračování reformy justice, opatření proti korupci, včetně fungování fungování Specializované protikorupční prokuratury (SAPO) a Národního protikorupčního úřadu Ukrajiny (NABU), pravidla proti praní špinavých peněz, implementaci „antioligarchického“ zákona v souladu s doporučeními Benátské komise, harmonizaci legislativy v oblasti audiovizuálních médií a revizi zákonů o národnostních menšinách.

Ve zprávě o Ukrajině za rok 2024 Komise popsala kroky vedoucí k formálnímu zahájení přístupových jednání v červnu 2024 a konstatovala, že zbývající podmínky byly splněny a reformy postačují k přijetí vyjednávacího rámce.

Problém spočívá v tom, že proces přejímání acquis communautaire vyžaduje roky prověřování a především jednomyslná rozhodnutí v každé fázi. Právě zde vstupuje do hry veto jednotlivých států. Donedávna nejvýraznější odpor zazníval z Maďarska Viktora Orbána; Slovensko v čele s premiérem Robertem Ficem — další země nakloněná proruským postojům — podmiňuje svou podporu „striktním výkladem“ podmínek. Obě země spolu s krajně pravicovými a populistickými stranami napříč Unií zároveň varují před údajně neudržitelnými rozpočtovými dopady případného ukrajinského přistoupení.

Podle Romana Petrova, který zastává Jean Monnet Chair v oboru unijního práva na Kyjevsko-mohylanské akademii, tak vznikla paradoxní situace: klastry sice nebyly „oficiálně“ otevřeny, technická práce na nich však neformálně pokračuje v rámci takzvaného lvovského formátu, zatímco Kyjev čeká na jednomyslný souhlas členských států, která by tento postup proměnila v plnohodnotnou fázi přístupových jednání.

Tato jednomyslnost se však v dohlednu nemusí dostavit, a to i navzdory desetibodovému plánu, který představili komisařka pro rozšíření Marta Kosová a ukrajinský vicepremiér Taras Kačka s cílem urychlit reformy a rozhýbat přístupová jednání po jednotlivých klastrech.

„Zatím narážíme na problémy s několika zeměmi s vyloženě skeptickým postojem vůči Ukrajině, především s Maďarskem a Slovenskem. V budoucnu se však situace může změnit [v Maďarsku v dubnových volbách Orbán prohrál, pozn. red.],“ říká Petrov. „Vlna pravicových populistických vlád s odstupem vůči Ukrajině však může zesílit i v západní Evropě. Náchylné mohou být zejména Francie a Německo.“

Obtíže „zrychleného“ přistoupení

V posledních měsících řada analytiků i politiků vyzývá k rychlejšímu a pružnějšímu rozšiřování, nejen v případě Ukrajiny, ale i dalších kandidátů v pokročilé fázi: Černé Hory, Moldavska a Albánie — zemí výrazně menších a geopoliticky méně významných než Ukrajina. Tyto naděje oživila šéfka unijní diplomacie Kaja Kallasová, když v listopadu uvedla, že noví členové mohou být přijati do roku 2030.

V případě Ukrajiny byly přístupové naděje znovu oživeny během pomalých a netransparentních mírových jednání mezi Kyjevem a Moskvou, zprostředkovaných Trumpovými Spojenými státy. Objevily se úvahy o možném vstupu do EU už v roce 2027 — jako součásti bezpečnostních záruk požadovaných prezidentem Zelenským, a to formou „částečného členství“: Ukrajina by byla technicky vzato uvnitř EU, ale bez plných práv, včetně práva veta. V nedávném článku hlavní zpravodajka pro EU portálu Politico Zoja Sheftalovičová nastínila pět kroků, které by učinily přistoupení v roce 2027 reálným.

„Nemyslím si, že jde o realistickou vyhlídku,“ říká Petrov. „Nejprve je nutné si vyjasnit pojmy. Pokud mluvíme o plnoprávném členství, jak tomu bylo ostatně vždy, nejsou tyto časové horizonty reálné. Do roku 2027 to Ukrajina nestihne; jednání dosud ani nezačala, protože jsou blokována Budapeští a Bratislavou.

Pokud jde o jiné formáty, musíme si uvědomit, že neexistuje žádné ‚částečné členství‘ bez hlasovacích práv. Mluvit je možné jen o plném členství, protože jiné formáty jednoduše neexistují. Reformy smluv jsou sice nutné, mimo jiné proto, že současný systém je zastaralý a stále založený na jednomyslném souhlasu, ale je nerealistické očekávat, že k nim dojde v dohledné době.“

Prezident Volodymyr Zelenskyj diplomaticky sdělil, že Ukrajina se alespoň pokusí být technicky připravena do roku 2027, zato německý kancléř Friedrich Merz již jakoukoli formu „částečného“ členství odmítl. Postoj Německa přitom nadále výrazně utváří evropskou rovnováhu sil.

Co může Kyjev realisticky očekávat?

Petrov upozorňuje na řadu překážek, které brání vstupu země do EU po dobu trvání války — bezpečnostních, ekonomických i právních. „Samy členské státy nejsou připraveny na to přijmout zemi ve válce a tím nést odpovědnost za její územní suverenitu v rámci principu solidarity členských států. Finanční a vojenská pomoc je jedna věc, vysílání kontingentů a vojáků věc druhá,“ říká.

Dodává, že někteří komentátoři zmiňují kyperský model — Kypr vstoupil do EU v mezinárodně uznaných hranicích, přestože část jeho území zůstává pod tureckou kontrolou a konflikt na ostrově zůstává dlouhodobě zmrazen.

„Roste napětí mezi pomalým, na zásluhách založeným postupem a tlakem vnějších aktérů, kteří se snaží kandidátským zemím politicky prodražit cestu do EU,“ uvedla Marta Kosová v Tallinnu počátkem února.

„Náš model rozšiřování vyžaduje čas, stabilitu a postupné reformy. Dnešní geopolitické prostředí je však nestabilní a často vystavené tlakům vnějších aktérů,“ dodala s tím, že přistoupení jakékoli nové země musí předpokládat to samé: plné členství je možné až po dokončení požadovaných reforem. Již dříve Kosová varovala před přijímáním nových „trojských koní“ do Unie, aby se neopakoval maďarský scénář.

Tento postoj však zůstává předmětem debaty, nikoli ustáleným postojem Evropské unie. Přestože trvají vážné politické, právní a bezpečnostní překážky, je přistoupení Ukrajiny během pokračující války stále častěji v Bruselu vnímáno spíše jako bezprecedentní výzva než jako něco nemožného.

V uplynulém roce tak pokročily přípravy ukrajinského členství na několika úrovních. Takzvaný lvovský formát umožnil šestadvaceti členským státům, které její přistoupení neblokují, spolu s Evropskou komisí urychlit proces: Ukrajina obdržela podrobná hodnoticí kritéria a technické požadavky, které se obvykle předávají až během formálních vyjednávání. Vše nyní probíhá v detailní rovině, přičemž Komise již rozpracovává průběžná i závěrečná kritéria v oblastech od reformy justice po veřejné zakázky.

Zároveň však předsedkyně Komise Ursula von der Leyenová při nedávné návštěvě Kyjeva u příležitosti čtvrtého výročí invaze volila opatrný tón: odmítla podpořit ambici vstupu v roce 2027 a zdůraznila, že přistoupení nelze svázat s pevnými termíny, i když Ukrajina nadále usiluje o jasný časový rámec.

Na Mnichovské bezpečnostní konferenci Kaja Kallasová rovněž uvedla, že vlády Evropské unie — navzdory žádosti prezidenta Zelenského — zatím Ukrajině nejsou připraveny určit konkrétní datum členství. „Je před námi ještě hodně práce,“ řekla na panelu.

Podle Petrova je z aktuálně projednávaných klastrů nejvíce sladěna oblast vnějších vztahů, která zahrnuje obchodní politiku i zahraniční, bezpečnostní a obrannou politiku. Jde v tomto případě především o politickou a diplomatickou koordinaci ukrajinského ministerstva zahraničí s politikou EU.

V ostatních kapitolách je situace odlišná. V klastru vnitřního trhu jsou legislativní reformy technicky proveditelné, mohou však narazit na „odpor některých ekonomických sektorů, zejména zemědělství a potravinářství“, které jsou tradičně chráněny státem.

Hlavní potíže však přetrvávají v oblasti „základů“, tedy právního státu a boje proti korupci, kde budou nutné trvalé reformy i hmatatelné výsledky: „Korupce přetrvává, skandály nemizí a tyto oblasti budou vždy pod drobnohledem EU.“ Ostatně skandál z loňského léta týkající se protikorupčních institucí NABU a SAPO — které chtěl parlament podřídit vládě, než po masových protestech Zelenskyj toto rozhodnutí zvrátil — jasně ukázal, jak může být cesta vpřed těžká.

Mnohé reformy jsou podle Petrova navíc obtížně proveditelné v podmínkách války, zejména v oblastech jako konektivita a zelená transformace, které „vyžadují nejen zákony, ale také investice a administrativní kapacitu“.

Petrov rovněž upozorňuje na dva často přehlížené politické faktory. Prvním je vývoj vztahů mezi USA a EU: jakýkoli strategický rozkol mezi Washingtonem a Bruselem by nevyhnutelně měl vliv na Kyjev, který je spojencem obou. V tomto kontextu je ostatně nejistá i budoucnost NATO. Pokud by aliance oslabila či výrazně proměnila svou podobu, mohly by mnohé členské státy EU prosazovat společnou evropskou obranu — a v takovém případě by se Ukrajina se svými vojenskými zkušenostmi a strategickou pozicí a vahou stala velmi žádaným partnerem.

Druhým často podceňovaným faktorem je potřeba vnitřní reformy Evropské unie. Současná institucionální architektura založená na Lisabonské smlouvě je všeobecně považována za nevhodnou pro rozsáhlejší otevření se Unie novým členům.

Nyní zvažované připojení Ukrajiny, Moldavska a zemí západního Balkánu by vyžadovalo hluboké změny — od omezení jednomyslného hlasování v některých oblastech až po posílení společných postupů a opatření, zejména v oblasti obrany. Taková jednání by však byla mezi sedmadvaceti členskými státy složitá a politicky bolestivá.

Závěrem Petrov souhlasí, že „rozšiřování je především politický proces“. Bez jednomyslného souhlasu členských států nemusí ani výrazný reformní pokrok stačit: „Taková už jsou pravidla.“ Každý národní parlament bude muset přistoupení ratifikovat, což otevírá prostor pro úvahy o tom, kdo bude u moci v době, kdy se bude hlasovat.

I silně proukrajinské Nizozemsko zažilo v roce 2016 kontroverzní referendum o asociační dohodě EU—Ukrajina, které skončilo vítězstvím euroskeptiků, a dodnes si udržuje opatrný postoj. Co by se stalo, kdyby se podobná situace opakovala v dalších zemích? Tyto faktory může Kyjev jen málo ovlivnit, závisí do značné míry na vnitropolitickém vývoji v jednotlivých zemích Unie.

Pro Ukrajinu tak zbývá jediná možnost: pokračovat v obtížné cestě reforem, navzdory válce dosahovat konkrétních výsledků a doufat v příznivější politické klima v Bruselu i ostatních metropolích sedmadvacítky.

Článek vznikl v rámci projektu EU Neighbours East, na němž se DR podílí spolu s jedenácti dalšími evropskými médii. Z angličtiny přeložil OTAKAR BUREŠ. Originální verze vyšla italsky na serveru Osservatorio balcani e caucaso transeuropa.