Diskuse o podobě české státní správy je legitimní a potřebná. Veřejná správa se totiž musí vyvíjet. Stejně jako společnost, technologie i nároky na výkon státu. Rychlý legislativní zásah ale není totéž, co reforma. Ta by měla vycházet analýz, vyhodnocení existujícího stavu, srovnání variant a standardního legislativního procesu. Právě zde však návrh zákona o státních zaměstnancích — doufejme, že prozatím — selhává.

Návrh, který byl těsně před koncem roku načten jako návrh poslanecký, nikoli vládní, není výsledkem dlouhodobé koncepční práce ani evaluace fungování současné právní úpravy. Přichází přesto, že poslední novela zákona o státní službě nabyla účinnosti teprve nedávno a její dopady dosud nebyly systematicky vyhodnoceny.

Z odborného hlediska tak chybí základní odpověď na otázku, na jaký konkrétní problém má nová právní úprava reagovat a proč jej nelze řešit evoluční změnou stávajícího systému. Na tuto absenci upozornilo i odborné stanovisko našeho odborového svazu, podle něhož návrh postrádá analytické zázemí a obsahuje systémová rizika pro fungování státní správy.

Legislativní proces není formalita

Zásadní problém představuje i samotný způsob přípravy návrhu. Zákon byl předložen poslanecky, mimo standardní vládní legislativní proces. To samo o sobě není protiústavní, ale u systémového zákona upravujícího právní poměry desítek tisíc zaměstnanců veřejné moci jde o postup vysoce rizikový.

Vládní legislativní proces totiž není byrokratická překážka, ale bezpečnostní mechanismus. Obsahuje mezirezortní připomínkové řízení, hodnocení dopadů regulace, posouzení souladu s právem EU i projednání se sociálními partnery. V tomto případě řada těchto kroků chyběla. Návrh nebyl standardně projednán s odbory, což je u právní úpravy pracovních poměrů ve veřejné sféře z evropského pohledu mimořádně problematické.

Výsledkem je norma, která nese znaky uspěchané přípravy. Nalezneme v ní vnitřní rozpory, nejasnosti, institucionální nesoulady i řadu mezer. Navíc se plánuje zákon přijmout v rekordním čase s účinností už k 1. červenci letošního roku. Ani sebelépe napsaná přechodná ustanovení (a to ta, která návrh v tuto chvíli obsahuje, skutečně nejsou) by v tak krátké době hladký přechod na novou úpravu nezajistila.

V téže době má navíc dojít k přechodu stovek státních zaměstnanců z Úřadu práce na Českou správu sociálního zabezpečení, a podle jiného, souběžně projednávaného návrhu, by měl začít přechod desítek tisíc lidí ze stavebních úřadů na nově vznikající Úřad rozvoje území. Tato projednávaná novela stavebního zákona navíc předpokládá vysoce specializované odborné kapacity a jednotné institucionální standardy, zatímco návrh zákona o státních zaměstnancích jde směrem k decentralizaci a oslabení těchto struktur.

Zapomenout nemůžeme ani na komplikovaný systém zahraniční služby, jejíž zvláštní zákon má být tímto návrhem také novelizován, a to rovněž způsobem, který může přinést přinejmenším zmatky.

Nerovnováha mezi povinnostmi a ochranou

Z hlediska ústavního práva je klíčové, že článek 79 odst. 2 Ústavy předpokládá zvláštní právní úpravu státních zaměstnanců odpovídající charakteru výkonu veřejné moci. Státní zaměstnanci nejsou běžnou profesní skupinou: mají omezenou autonomii vůle, zvýšenou povinnost loajality, přísnější etické standardy i omezení politické činnosti.

A taková omezení jsou legitimní pouze tehdy, pokud jsou vyvážena adekvátní kompenzací. Tou myslíme nejen důstojné platy, které jsou u státních zaměstnanců na Západě standardem, a u nás si o nich můžeme nechat zdát. Právní úprava by měla zajistit i stabilitu služebního poměru, procesní ochranu a institucionální garance.

Navržený zákon však zachovává většinu omezení, dokonce i některá přidává, zatímco stabilizační a depolitizační prvky oslabuje nebo ruší. Upozorňujeme například na oslabení ochrany při organizačních změnách, rozšíření možnosti jednostranných zásahů zaměstnavatele či absenci adekvátních přezkumných mechanismů. Vzniká tak model, který kombinuje povinnosti veřejné služby s právní nejistotou běžného pracovního poměru. Taková konstrukce může být problematická nejen z hlediska efektivity, ale i z hlediska proporcionality zásahů do základních práv.

Kapacity státu nejsou samozřejmost

Debata o státní službě se často vede v rovině ideologických představ o „flexibilním státu“. Evropská komise dlouhodobě doporučuje České republice posilovat strategické řízení, profesionalizaci lidských zdrojů a práci s daty. Návrh však oslabuje centrální koordinaci, ruší některé jednotné institucionální nástroje a fragmentuje personální řízení mezi jednotlivé úřady. Moderní veřejná správa přitom stojí právě na schopnosti řídit kapacity systematicky a na základě dat. Bez toho nelze efektivně plánovat personální potřeby ani budovat odborné zázemí.

Stát dnes akutně potřebuje odborníky v IT, právu, projektovém řízení, kontrole veřejných investic nebo správě evropských fondů. S ohledem na — eufemisticky řečeno — nedostatečnou digitalizaci se ale nemůžeme soustřeďovat jen na klíčové odborníky, ale pořád je v tomto systému zásadní faktor v podobě pečlivých a ochotných lidí za přepážkami i v terénu.

Různé kategorie státních zaměstnanců mají sice rozdílné potřeby, nicméně nikdo se nepohrne do systému, který sice nabízí nekonkurenceschopné platy pod zákonnými minimy, ale zato k tomu ani nepřiznává žádné zajímavé benefity nebo stabilizační opatření, jen omezení a povinnosti nad rámec práce v soukromém sektoru.

Reforma potřebuje proces, ne zkratku

Reforma státní správy může být legitimním politickým cílem. Nemůže však vzniknout jako legislativní zkratka bez dat, bez sociálního dialogu a bez standardních kontrolních mechanismů legislativního procesu. Státní správa není abstraktní aparát. Je to infrastruktura fungování státu. Každá její destabilizace se nakonec projeví ne v pracovních smlouvách úředníků, ale ve schopnosti státu rozhodovat, vyplácet dávky, řídit investice, kontrolovat dodržování práva nebo spravovat veřejné prostředky.

Pokud má Česká republika skutečně modernizovat svou veřejnou správu, potřebuje promyšlenou reformu založenou na datech a odborné debatě. Nikoli legislativní experiment, jehož dopady se mohou projevit až ve chvíli, kdy už je nebude možné snadno napravit.