Lobbování je legitimní, ba dokonce důležitou součástí demokratického procesu. Poskytuje mnohdy užitečné informace politikům a dalším veřejným činitelům, a tak může docílit informovanějšího, odpovědnějšího a inkluzivnějšího rozhodování. Pokud však lobbing není regulován a probíhá netransparentně, může podkopávat důvěru veřejnosti ve spravedlivost rozhodování o veřejných politikách. Pravidla transparentního lobbování proto musí poskytnout férovou příležitost různým zájmovým skupinám, nikoli privilegovaným entitám.

Dne 16. dubna proběhlo třetí čtení zákona o regulaci lobbování (sněmovní tisk č. 649 a související tisk č. 650), který má za cíl nově nastavit základní pravidla transparentnosti zájmů, podílejících se na formování politiky v České republice. Zejména jde o zavedení veřejného registru lobbování a příslušné povinnosti lobbistů pravidelně ohlašovat informace o svých kontaktech s politiky. Jak se návrh zákona od svého předložení proměnil a v jakém stavu putuje do Senátu?

Snahy odpůrců zákon torpédovat

Návrh zákona dosud ušel enormně dlouhou cestu. První verzi rozeslalo ministerstvo spravedlnosti vedené Pavlem Blažkem do meziresortního připomínkového řízení už 30. listopadu 2022. Nicméně až 6. března 2024 byla vláda schopna schválit návrh dle svých představ.

Na druhé čtení ve sněmovně se čekalo půlrok, skoro stejně tak dlouho trvalo i neúměrné odkládání třetího čtení. Vedle odlišných pohledů politiků ve vládě i ve sněmovně na podobu regulace se do nekonečného seriálu projednávání promítly i — často velmi hlasité — snahy odpůrců zákon torpédovat anebo vylobbovat si pro sebe výjimku z definice lobbistů či lobbovaných.

Nesnáze s přijímáním lobbingových pravidel v České republice nejsou nic nového. S přestávkami se u nás lobbingová regulace diskutuje přes patnáct let a dosud vždy narazila. První návrh zákona, který se dostal přes první čtení, z roku 2009 zastavil Senát — sněmovna tehdy o vratce už před volbami nestihla hlasovat.

Návrh Babišovy vlády z roku 2019 de facto zastavil Marek Benda, když jako předseda ústavně-právního výboru a jako nejdéle sloužící poslanec, disponující zřejmě největšími znalostmi jednacího řádu pod sluncem, využil všech známých a neznámých parlamentních procedur a pozdržel návrh o 169 dní, takže se třetí čtení do voleb nestihlo. I při projednávání aktuálního návrhu měla tato stálice Poslanecké sněmovny podstatnou úlohu při formování konečné podoby regulace — z pohledu protikorupčních organizací ne zrovna pozitivní.

V jednu chvíli byl návrh zákona děravý jak ementál s velkým množstvím nesystémových výjimek pro komory, svazy, církve, prezidenta či asistenty poslanců a senátorů. Tedy úplně k ničemu. Po značné kritice Legislativní rady vlády a nevládního sektoru byl však z vlády do sněmovny odeslán ve výrazně lepší kondici, byť stále s nedostatky, především s plošnou výjimkou pro lobbisty státních a polostátních firem.

Podoba zákona se však proměňovala dál. Jako by celá debata o návrhu začala nanovo, když si někteří aktéři teprve s prvním sněmovním čtením začali uvědomovat, jak na ně nová pravidla transparentního lobbingu dopadnou.

Ve veřejné debatě, kupříkladu během sněmovních kulatých stolů, zaznívala řada již v minulosti se objevujících obav z regulace lobbování, například kvůli administrativní zátěži, negativně vnímanému označení lobbista nebo nedostatku výhod pro lobbisty. Rezonovalo i riziko poloprázdného registru, pokud se do něj zapíše jen pár poctivých organizací a jiní lobbisté budou pravidla obcházet nebo využívat výjimky.

Některé z výhrad akcentoval i dopis občanských organizací, jenž také upozornil, že jsou v některých zemích zákony o lobbingu anebo o zahraničním financování využívány k omezování participace či vůbec činnosti občanských organizací, které prosazují pravidla právního státu a ochranu lidských práv. Vidět to bylo například na posledních kotrmelcích okolo „ruského zákona“ na Slovensku.

U některých potenciálně povinných osob působily obavy autenticky, u jiných se zdálo, že spíše zakrývaly nechuť podřídit se pravidlům transparentnosti. Ostatně, někteří aktéři — zejména ze zájmových komor a svazů — nelenili, dali stranou starost o kvalitní, funkční zákon bez nesystémových výjimek a našli si ochotné vládní či opoziční poslance, kterým rovnou napsali pozměňovací návrhy tak, aby se na ně lobbingová pravidla nevztahovala vůbec nebo jen omezeně. Názorně tím ukázali, jak hezky lobbují, aby nebyli lobbisty!

Kvalitu zákona o regulaci lobbingu může zachránit Senát

Poslanci předložili zhruba třicet pozměňovacích návrzích různé závažnosti. Některé z nich schválené ve třetím čtení jdou dobrým směrem. Došlo nakonec ke shodě, aby byl zahrnut alespoň parlamentní lobbing zástupců státních firem — ty významně ovlivňují rozhodovací procesy, jejich zájmy se však se zájmy státu vždy neshodují, na což upozorňují i zprávy Bezpečnostní informační služby.

Příznivě lze hodnotit i zrušení nesmyslného zařazení členů poradních orgánů vlády — s výjimkou Legislativní rada vlády — do definice lobbovaného. Správně také poslanci reagovali na požadavek lidskoprávních organizací na zvýšenou ochranu svých pracovníků, kteří jsou vystaveni perzekuci ze strany některých nedemokratických zemí. Pozitivně lze hodnotit i to, že neprošly plošné výjimky pro komory, svazy či obecní firmy. Lze nakonec ocenit i Marka Bendu, že na poslední chvíli stáhl svůj návrh, který by měl zřejmě fatální důsledky pro naplněnost registru — nezbylo by v něm nic.

Naopak kritiku si zaslouží vykostění jednoho z klíčových institutů regulace, takzvané lobbistické stopy. Podle vládní předlohy měl každý lobbovaný zákonodárce povinnost zajistit, aby důvodová zpráva zákona obsahovala informace o tom, kdo a v čím zájmu prosadil konkrétní změny zákona u kterých politiků. Smyslem bylo zaznamenat pouze ty nejvýznamnější kontakty, v důsledku kterých doznal právní předpis změny či na základě nichž byl právní předpis iniciován v procesu tvorby právního předpisu.

Poslankyně Eva Decroix (ODS) však připravila — zřejmě s pomocí zájmové organizace — a předložila pozměňovací návrh, kterým jedinou povinnost politiků v tomto zákoně osekala na pouhý výčet lobbistů, kteří daný návrh předpisu lobbovali bez ohledu na jejich úspěšnost. Neomezeně široké seznamy lobbistů bez dalších informací se tak budou uvádět paradoxně i u návrhů, kde k žádným změnám nedošlo.

Žádnou informační hodnotu navíc oproti registru lobbování tato koncepce nepřidává, půjde jen o zbytečnou administrativu. Návrh Decroix prošel těsně díky hlasům části ODS, ANO a KDU-ČSL, a to i přes absenci doporučujícího stanoviska ústavně-právního výboru a zpravodaje tisku.

Recept na obcházení zákona nabízí schválená výjimka pro asistenty poslanců a senátorů z definice lobbovaného. Zákonodárci pošlou na schůzku s lobbisty, se kterými nebudou chtít být spojováni, své asistenty jako prostředníky. Nemluvě o písemné komunikaci, která se schová také přes asistenty.

Ano, je něco na argumentu, že správný lobbista stejně potřebuje komunikovat s politikem napřímo. I tak je ale pravdou, že jsou známy případy asistentů se značným vlivem, kteří zdaleka nevykonávají jen administrativní úlohu. Pro pořádek, hlavním proponentem výjimky byl Marek Benda. Právě jeho asistenti měli v minulosti k lobbingu velmi blízko — jeden nabízel legislativní monitoring profesní komoře, druhý zase ovlivňování legislativy.

Ukázkou toho, jak vláda do určité míry podlehla drtivému tlaku lobbingu svazů a komor, zejména ze strany Svaz měst a obcí ČR a Hospodářské komory, je i zmírnění nahlašovací povinnosti pro lobbující organizace, které jsou zároveň standardními připomínkovými místy. Ty nebudou muset vykazovat lobbing v duchu připomínek, které předtím uplatnily v meziresortním připomínkovém řízení. Byť je tato úleva prezentována jako snaha snížit administrativní zátěž, je otázkou, zda nebude v praxi zneužívána a nenabude povahu širší výjimky.

Mimořádně nešťastný je aspekt nedostatečné podpory zákona ze strany politiků. Z veřejných i neveřejných výroků politické reprezentace se zdá, že kdyby nebyl zákon podmínkou pro čerpání peněz z Národního plánu obnovy, do třetího čtení by se nikdy nedostal.

Jedna věc je zpochybňování důležitosti regulace lobbování, jak je odrážejí ostrá vyjádření Marka Bendy nebo Pavla Blažka, druhou je alokace nedostatečných kapacit na implementaci zákona. Ministr financí Zbyněk Stanjura (ODS) opakovaně zamítl žádosti ministerstva spravedlnosti o peníze na dohled nad agendou — resort spravedlnosti požadoval šest nových úředníků.

Je přitom klíčové pracovat soustavně na osvětě a metodické pomoci povinným subjektům, stejně tak i kontrolovat plnění zákonných povinností. Pokud toto nebude nikdo zajišťovat vůbec nebo jen minimálně, bude ohroženo naplnění smyslu a účelu zákona. Povinné osoby to bude demotivovat. Případná nefunkčnost legislativy v praxi pak bude plnou odpovědností této vlády, která opakovaně v protikorupční agendě na zajištění dostatečných kapacit nedbá. Odpovědný ministr spravedlnosti Blažek o tuto agendu zjevně zájem nemá a nechává svůj resort platově a kapacitně krvácet.

Měli jsme tedy zaděláno na opravdu kvalitní zákon o regulaci lobbování, ale nakonec jsme zůstali, pokud to Senát ještě nevylepší, někde v půli cesty. Výsledek není v porovnání s variantami, které byly ve hře, úplně špatný, ale mohlo být mnohem radostněji. Občané mají právo na informace o tom, kdo ovlivňuje veřejné rozhodování, ale je otázkou, zda po uvedení zákona o regulaci lobbování v život dostanou opravdu reprezentativní přehled. V každém případě by měla příští vláda této agendě věnovat mnohem více podpory.