Paralýza Poslanecké sněmovny, kterou dokázalo obstrukcemi způsobit hnutí Svoboda a přímá demokracie, jehož poslanecký klub čítá pouhých dvacet poslanců, je dalším dokladem toho, že pravidla hry, která upravují jednání Sněmovny jsou zastaralá a potřebují novelizaci. Jednací řád Sněmovny přitom není jediný problém v provozu české demokracie. Děravá je i ústava, čehož už téměř deset let využívá, či spíše zneužívá prezident Zeman.

90. léta

Jednací řád Sněmovny byl přijat v roce 1995. Od té doby nebyl významněji novelizován. Jak upozorňuje ústavní expert Jan Wintr, který se problémem fungování parlamentů zabývá ve svých odborných publikacích, naposledy v knize Proměny parlamentní kultury, čeští zákonodárci se sice tehdy inspirovali některými západními vzory, situace se od té doby však změnila.

V roce 1995 převládla snaha dát po 40 letech autoritářství, během něhož byli poslanci jen loutkami komunistického režimu, velké pole působnosti i jednotlivým poslancům. Jenže i západní demokracie, kterými se tehdy čeští zákonodárci inspirovali (Rakousko, Německo, Velká Británie) pravidla jednání v parlamentech upravily postupně tak, aby přílišný prostor pro jednotlivá poslanecká vystoupení či zákonodárné iniciativy jednotlivých poslanců neparalyzoval jednání jejich zákonodárných sborů, a to zejména s využitím obstrukcí.

V západních demokraciích je tudíž běžné, že o programu konkrétní schůze parlamentní komory rozhoduje po poradě s předsedy poslaneckých klubů její předseda. Pokud by to takto fungovalo i u nás, nemuseli bychom být nyní svědky mnohahodinových obstrukcí, jejichž cílem je zmařit přijetí samotného programu schůze.

Pokud jde o samotné jednání o zákonech, jsou vystoupení poslanců v řadě západních demokracií omezena časově tak, aby se k projednávané matérii mohli stručně vyjádřit, ale aby neúměrně neprotahovali jednání zákonodárného sboru. V řadě z nich nemají jednotliví poslanci možnost navrhovat zákony nebo změny v nich během jejich projednávání. Mnohem větší roli než jednotlivé výstupy poslanců a senátorů zde hrají společná stanoviska klubů, prezentovaná jejich šéfy.

Jinými slovy: možností, jak modernizovat jednací řád Sněmovny je mnoho. Stačilo by, aby se čeští politici nechali inspirovat funkčními západními modely. Wintr se kvůli kulturní blízkosti přimlouvá za inspiraci rakouským modelem.

Od některých komentátorů zaznívají námitky, že do obstrukcí by nejspíš vyústila i novelizace jednacího řádu, takže by Sněmovna možná strávila týdny jen jednáním o této otázce. To je sice pravda, ale pokud by se současná vládní většina v obou komorách parlamentu opravdu rozhodla změny prosadit, měla by i přes pravděpodobné obstrukce opozice, zejména SPD, slušnou šanci uspět.

A je to boj, který by bylo dobré vybojovat. Nejen pro budoucnost, ale i proto, že jinak současné vládní koalici hrozí, že bude vnímána jako slabá a neschopná prosadit svoje priority. Jak poznamenává Wintr, jednací řád by měl umožnit, aby si menšina řekla svoje, ale aby neměla možnost zcela zablokovat možnost většiny prosadit její program.

Navíc Česká republika má silný a nezávislý ústavní soud. Když tedy menšina tvrdí, že ten který zákon je neústavní, má samozřejmě právo na to při jednání parlamentu upozornit, ale nikoliv kvůli tomu blokovat jednání. O tom, zda je zákon neústavní, by měl nakonec rozhodnout právě ústavní soud.

Děravá ústava

Současná česká ústava byla vytvořena na podzim roku 1992 pod časovým tlakem, způsobeném rozpadem Československa. Vezmeme-li v úvahu, jak rychle byla napsána, je to pozoruhodně kvalitní nejvyšší zákon země. Zároveň ale nemohli její tvůrci předjímat řadu věcí, které souvisí s politickým vývojem po roce 1992.

Ústavní puristé sice argumentují, že ani v ústavě s některými nedostatky se nemají dělat změny. Politický systém se podle nich má postupně ústavě přizpůsobit, naučit se s ní žít. Jenže se opakovaně ukazuje, že zejména některé pravomoci prezidenta jsou definovány vágně a umožňují prezidentům s autokratickými sklony, aby fungování ústavního systému ohýbali ve svůj prospěch.

I respektovaní ústavní experti, jako je Jiří Přibáň, se proto v poslední době přimlouvají za zpřesnění ústavy. Jako největší problém přitom vidí, že ústava nabízí prezidentovi, který je jinak ústavně neodpovědný, neúměrně velký prostor k rozehrávání vlastních politických her při odvolávání a jmenování ministrů i vlád. Pomáhá mu absence lhůt k výkonu takových pravomocí.

Častý argument proti snahám lhůty zavést zní, že stejně neexistuje možnost prezidenta k jejich respektování donutit. Jenže prezidenta by ústava „nutit“ k ničemu nemusela. Kupříkladu při podepisování zákonů prezidentem existuje „fikce“ souhlasu, když prezident zákon v dané lhůtě nepodepíše.

Popřípadě by bylo možné, aby výkon těch prezidentových pravomocí, které mají jen notářský charakter, přešel v případě, že prezident v dané lhůtě nekoná, na jiného ústavního činitele, kupříkladu šéfa Senátu.

Mezi experty se též občas diskutuje o tom, že české demokracii by prospělo zavedení institutu konstruktivní nedůvěry. Znamenalo by to, že vláda nemůže padnout, pokud neexistuje parlamentní většina pro vládu novou.

Další změnou, o níž se hovoří, je vrácení možnosti zahájit proces odvolání prezidenta tam, kde byl před zavedením přímé volby. Tehdy stačilo, aby na prezidenta podal k ústavnímu soudu žalobu Senát prostou většinou. Nyní je ke schválení ústavní žaloby zapotřebí souhlas ústavních většin v obou komorách parlamentu, což činí ústavně neodpovědného prezidenta v podstatě neodvolatelným.

Prezidentské pravomoci potřebují zpřesnění též v oblasti zahraniční politiky. Ač je v ústavě už teď napsáno, že za zahraniční politiku nese odpovědnost vláda, k tomu, aby prezident neprovozoval vlastní zahraniční politiku, by přispělo zpřesnění článku, který říká, že prezident reprezentuje zemi navenek.

Strach se změn

Politici občas o úpravách ústavy nebo jednacího řádu Sněmovny mluví během volebních kampaní, ale veškeré snahy konat po nástupu vlády zamrzají. Zejména změny ústavy, k nimž je zapotřebí ústavních většin v obou komorách parlamentu, by totiž musely být předmětem širší diskuze, a do té se většině politiků nechce.

Děravá ústava i zastaralý jednací řád Sněmovny ale bohužel vedou k opakovaným politickým krizím. Během prezidentství Miloše Zemana jsme byli svědky hned několika pokusů využít vágní ustanovení o lhůtách k posunu povahy parlamentního systému k poloprezidenstkému.

A zastaralý jednací řád Sněmovny nyní pro změnu paralyzuje chod parlamentu. Možná přinejmenším v tomto případě by vládní koalice mohla jednat, protože ke změnám jednacího řádu není třeba ústavní většiny. A koalice má většiny v obou komorách parlamentu. Modernizace jednacího řádu PS by pro „vládu změny“ mohla nakonec být tou nejužitečnější změnou, již prosadí.