Whistleblowing je v České republice relativně nové téma. Transparency se jím začala zabývat na podzim 2009, když vydala studii „Whistleblowing a ochrana oznamovatelů v České republice“. Stručně řečeno jde o způsob upozorňování na případy, v nichž dochází k porušení veřejného zájmu. Transparency International ČR (TI) pořádala na toto téma 11.12. 2012 seminář společně s Friedrich Ebert Stiftung, v pořadí již druhý. Obsah tohoto semináře se pokusím zreprodukovat v následujícím článku. V rámci TI se tímto tématem zabýváme především prakticky — jak ochránit konkrétního oznamovatele korupčního jednání před odvetou represí protistrany a zároveň jak nejlépe zajistit, aby jeho aktivita přispěla k nápravě problému, na který upozorňuje.

Problematika whistleblowingu je u nás spjata především s tématem korupce, případně šířeji s organizovanou ekonomickou kriminalitou. Ve známých případech ze zahraničí se objevují z velké části témata širší. Whistleblowing může reagovat na případy v rámci mezilidských vztahů - domácí násilí, týrání dětí, ochrany spotřebitelů — závadné potraviny, léky s nebezpečnými vedlejšími účinky, případy ze soukromé sféry — daňové uniky, porušování pravidel bezpečnosti. V TI se primárně věnujeme případům zneužívání veřejné moci např. při veřejných zakázkách apod.

Udavači, práskači, informátoři a jiní whistlebloweři

Problematika oznamovatelů čelí velké spoustě předsudků a stereotypů. Ty lze shrnout do dvou kategoriií: a) oznamovateli jde především o osobní prospěch; b) jedná se o nějaký druh udavačství. V prvním případě pomáhá napadené skupině nebo instituci zformulovat svou vlastní strategii na znevěrohodnění „odpadlíka“. V druhém případě se jedná o nástroj společenského tlaku, kterým může bezprostředního okolí (pracoviště, politická strana) odrazovat od úniku citlivých informací.

Při odhalování korupce existuje mnohem větší riziko pro samotné oznamovatele než pro ty, kteří se korupčního nebo klientelistického jednání dopouštějí. Oznamovatelé čelí velkému osobnímu tlaku v podobě ostouzení, zastrašování, šikany, trestních oznámení a žalob. Dokud nebude tento poměr sil překonán, budou případy „potrestaných“ oznamovatelů korupce naopak ještě přispívat k celkové skepsi a demoralizaci ve společnosti. Ukazují to i vlastní průzkumy TI, které provádí formou dotazníků při školeních úředníků veřejné správy. Naprostá většina respondentů (asi osmdesát procent) uvádí, že by neoznámili korupční jednání ve své blízkosti.

I v rámci korupčních případů, ke kterým došlo v nedávné době v ČR, žádný z whistleblowerů nebyl přijímán jako jednoznačně kladný hrdina. Obvyklejším přístupem je podezřívavost: Co si také myslet o člověku, který si sám svým jednáním způsobí nemalé problémy, které často mají dopad i na jeho rodinu a blízké?

Roli hrají předsudky přežívající ještě z dob komunistického režimu, které se týkající poměru mezi občanem a společenskými institucemi — nejlepší je se do ničeho neplést, stejně nemůžu nic ovlivnit, kdo to dělá, je blázen. Veřejné je málo chráněné, není vnímáno jako statek s výhodami pro všechny. Tomuto stavu přesně vyhovuje heslo mafie: Potrestej jednoho, vychováš tisíce. Nikdo z autorů duchaplných bonmotů o udávání a zkušenostech s totalitami, které tak rádi opakují politici, by nedokázal odpovědět na otázku, co má tedy dělat jednotlivý občan, pokud se ve svém okolí setkává s tak evidentním porušováním pravidel a útokem na veřejný zájem, že jej není možné ignorovat.

Případ Michálek ukázal na to, že takovou odpovědí nevládne ani předseda vlády ani tehdejší ministr vnitra. To je tristní. Situace whistleblowera je situací etického konfliktu, v němž poměřuje hrozící rizika, závazky loajality, následky pro blízké a potřebu udržení osobní morální integrity. Nejpravděpodobnější odpovědí je to, že málokterý z politiků takovouto situaci vnitřního etického konfliktu vůbec zažil.

Na druhé straně platí, že každý člověk má nějakou osobní historii a cestu, jak se stane součástí konkrétního prostředí. Idealista, který se zjeví takříkajíc odnikud, nějak získá důvěru zločinců a obratem je udá, aniž by se s nimi stačil ušpinit. To není z říše reality. Motivace oznamovatele je důležitá, ale důležitější jsou informace, které přináší, a jejich vztah k veřejnému zájmu, jenž může být definován velmi široce — od zabránění násilí přes informace o korupci až po zabránění poškození životního prostředí.

Platí, že i v Evropě nebo USA, tedy v zemích bez zkušenosti s minulým režimem, byl postoj k whistleblowerům podezřívavý a změnily jej až velké kauzy, v nichž se podařilo odhalit případy s dosahem silně poškozujícím veřejnost. Můžeme je znát i z filmů jako Serpico nebo Erin Brockovich.

Zásadní v takovýchto případech je dobrá znalost pravidel a struktur, jak fungují jednotlivé instituce. Velká část oznamovatelů jsou hrdinové z leknutí. „Civilisté“, kteří se z ničeho nic ocitnou ve vypjaté situaci a snaží se reagovat. Klíčové je mít kam se obrátit o radu, znát svou právní situaci, hodnotit možný vývoj kauzy a zvolit vhodnou strategii a neudělat v této fázi žádné zásadní chyby. Na základě zkušeností se snažíme naše klienty spíše chránit před zveřejněním jejich identity. I při spolupráci s policií se na prvním místě snažíme chránit zájem oznamovatele; v některých případech vstupujeme jako prostředníci. Stejně tak s médii.

Pro vnímání ochrany whistleblowerů je důležité vnímat ji jinak než je ochrana svědků — ne všechny kauzy ústí do trestního řízení a program ochrany svědků je omezeně použitelný, přichází v úvahu až při evidentním fyzickém nebezpečí.

Zákon o ochraně whistleblowerů

Protikorupční sekce na Úřadu vlády ještě pod Karolinou Peake zpracovala věcný záměr legislativní úpravy ochrany oznamovatelů. Vláda schválila tu nejužší variantu, která počítá s novelizací antidiskriminačního zákona: „Tento zákon dále upravuje postup při poskytování ochrany zaměstnanci, příslušníkovi bezpečnostního sboru nebo vojákovi z povolání, který oznámí skutečnosti nasvědčující podle jeho názoru tomu, že byl jednáním spáchán trestný čin, u svého zaměstnavatele a spolupracuje s příslušnými orgány v rámci následného řízení.“ Poslední změnou, která je nám známa, bylo upuštění požadavku na spolupráci s osobami činnými v trestním řízení.

To znamená, že novela je vázána na osobu v zaměstnaneckém poměru a týká se případů, které spadají pod trestní řízení. Nejvstřícnější částí je to, že dotyčná osoba musí jednat v dobré víře. Znovu zopakuji, že pokud vycházíme z naší zkušenosti, tak se takováto ochrana týká jen části oznamovatelů a nezamýšleným důsledkem důrazu na trestní stránku je další inflace řešení civilních kauz skrze trestní řízení, a to i v případech kde to není účelné.

Kritika ze strany odborů

Jako zajímavá se v této souvislosti jeví kritika odborů, které odmítají zákonnou ochranu whistleblowerů jako takovou, a v rámci připomínkového řízení kritizují i tuto nejužší předloženou variantu. Přesné důvody nám nejsou známy, setkali jsme se zatím jen s argumentem, že takováto právní úprava bude chránit „špatné zaměstnance“. Určitě bychom rádi znali i komplexnější stanovisko. Argumentace o zneužitelnosti takového institutu má stejnou relevanci jako argumentace o zneužitelnosti institutu např. ochrany odborových předáků. Bez bližšího vysvětlení se o důvodech takového postoje můžeme jen dohadovat. Může to být obava ze ztráty monopolu na ochranu zaměstnanců, stejně jako konzervativní postoje objevující se mezi významnou částí odborářů i levice.

Další varianty legislativní úpravy

Zkusím popsat, jaké další varianty legislativní úpravy se nabízejí. Možností je několik, liší se podle šíře záběru:

Samostatná právní úprava ochrany oznamovatelů všech protiprávních jednání jako jednotlivých fyzických osob. Zákon by upravoval předpoklady, podmínky a postup při poskytování ochrany fyzické osobě, která oznámí protiprávní jednání a podstatnou měrou přispěje k objasnění tohoto jednání nebo ke zjištění osoby, která takto protiprávně jedná či jednala, anebo k jejímu usvědčení.

Samostatná právní úprava ochrany oznamovatelů trestněprávních jednání jako fyzických osob. Zákon by upravoval předpoklady, podmínky a postup při poskytování ochrany fyzické osobě, která oznámí trestněprávní jednání a podstatnou měrou přispěje k objasnění tohoto jednání nebo ke zjištění pachatele a jeho usvědčení

Řešení oznamování trestněprávních jednání s úpravou ochrany oznamovatelů v postavení zaměstnanců. Zákon by upravoval předpoklady, podmínky a postup při poskytování ochrany zaměstnanci, který oznámí trestněprávní jednání a podstatnou měrou přispěje k objasnění tohoto jednání nebo ke zjištění pachatele a jeho usvědčení. V tomto případě se jedná především o ochranu před propuštěním a šikanou na pracovišti a jednalo by se o úpravu zákoníku práce.

Whistlebowing představuje pro TI jedno ze stěžejních a průřezových témat. Je zřejmé, že ochrana whistleblowerů je nenahraditelnou součástí úspěšných protikorupčních opatření. Na rozdíl od jiných nástrojů, přetřásaných začátkem funčního období této vlády, jako jsou např. testy spolehlivosti, agent provokatér apod., představuje whistleblowing nejlevnější a všudypřítomný „občanský audit“. Je zjevné, že v ČR existuje velice slabá institucionální podpora lidem, kteří upozorní na korupční nebo jiné podobné jednání. Z toho důvodu může podpora whistleblowingu znamenat zvýšení rizika odhalení a přispívat tak nejen k odhalování konkrétních případů, ale i preventivně.

P.S. Velké díky patří mé kolegyni ve whistleblowerském tandemu Radce Pavlišové, právničce TI, která se s velkým osobním nasazením této problematice věnuje z pohledu legislativy i právního poradenství.

Text vychází v rámci spolupráce se zastoupením Friedrich-Ebert-Stiftung v České republice.