Na současnou vládní protikorupční strategii (plným názvem „Strategie vlády v boji proti korupci na období let 2011 a 2012“, schválená zejména usnesením vlády č. 1 z 5. ledna 2011, dostupná zde) se můžeme dívat z dvojího úhlu: čím tento dokument je, a čím není.

Co korupční strategie je

Podívejme se nejprve na to, čím protikorupční strategie je. Je hlavně seznamem úkolů, které má státní správa v letech 2011 a 2012 realizovat. Těchto úkolů je celkem 58. Jak již počet napovídá, jedná se o úkoly velmi různé, od zcela zásadních (např. úkol 1.7. „Zvýšení efektivity výkonu a stabilizace státní správy prostřednictvím nového zákona o úřednících“) až po zcela okrajové (např. úkol 1.6 „Zavedení opatření proti zneužívání radničních periodik“). Některé úkoly jsou jasně definované a mají konkrétní podobu a cíl (např. úkol 1.13 „Zakotvení povinnosti orgánů veřejné moci zpracovat a veřejně publikovat vlastní etický kodex“, který přímo obsahuje specifikaci, že „cílem účinného etického kodexu je vymezit jasná pravidla, aby bylo všem zaměstnancům jasné, v jakých případech by se mohli dostat do střetu soukromého zájmu se zájmem občanů a jak se v takové situaci zachovat“.)

Jiné úkoly jsou natolik vágní, že umožňují různý výklad (např. úkol 1.15 „Zefektivnění systému svobodného přístupu k informacím ve smyslu zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů“, jehož realizace byla Ministerstvem vnitra pojata zcela v protikladu ke zvýšení svobodného přístupu k informacím). U některých úkolů je jasný protikorupční efekt (např. hned první úkol 1.1. „Zavedení přísnějších pravidel pro nakládání s majetkem obcí a krajů a pro posílení odpovědnosti za způsobenou škodu“). U jiných je protikorupční efekt velmi diskutabilní nebo ho nelze dohledat (např. úkol 1.16 „Zajištění souladu realizace SMART Administration s digitální agendou“, či úkol 3.5 „Zřízení Generální inspekce bezpečnostních sborů“). Některé úkoly, zejména ty legislativního charakteru, by při splnění mohly přinést okamžitou změnu. Jiné úkoly požadují pouze zpracování nějaké analýzy (např. úkol 3.6. „Analýza institutu účinné lítosti“).

Je možné říci, že úkoly jsou to většinou správné a užitečné, tedy že je lepší, když jsou opatření v nich uložené realizována, než kdyby nebyla. Pro pochopení množství úkolů a jejich charakteru je nutné vědět, jak taková strategie vzniká a co zařazení úkolu do strategie znamená. Úkoly navrhují jednotlivá ministerstva (případně další úřady). Zařazení úkolu do strategie (či jiného vládního dokumentu, jehož plnění je uloženo usnesením vlády) zakládá legálnost práce na takovémto úkolu. A tak některé úřady odpovědně přemýšlejí, která opatření by mohla korupci snížit, zatímco jiné navrhují zařadit úkoly, na kterých prostě chtějí pracovat.

Samostatnou kapitolu představuje vykazování plnění úkolů. Pro „přehlednost“ byla zvolena forma hodnocení splnění úkolu úředním aparátem, tedy předložení do vlády. Což v praxi může znamenat, že do vlády je předložen materiál a vláda ho neschválí, nebo ještě častěji ho premiér vůbec nazařadí na program vlády a tudíž není projednáván. Přesto má takovýto úkol v kolonce údaj „splněno“, byť reálně splněn není. Budiž však řečeno, že kdo se dostane k podrobnému vládnímu materiálu (na internetu je pouze přehledná tabulka plnění úkolů), tak se dopracuje ke kolonce „Fakticky splněno“, kde je faktické nesplnění uvedeno.

Příkladem může být již zmíněný úkol 1.1 „Zavedení přísnějších pravidel pro nakládání s majetkem obcí a krajů a pro posílení odpovědnosti za způsobenou škodu“, kde je v tabulce uvedeno „splněno“. Na tomto úkolu sice bylo odvedeno velké množství úřednické práce (což nebudiž vnímáno ironicky), a proběhlo množství setkání a jednání, ale pro silný odpor těch, kterých se  tato úprava měla týkat, tedy zástupců obcí, se žádná faktická legislativní změna neblíží (natož, abychom mluvili o nějakých dopadech). Proto informace, které od pana premiéra občas slyšíme, totiž že bylo splněno tolik a tolik procent strategie, nemají žádnou vypovídající hodnotu.

U vědomí velkého množství jednotlivých úkolů vytyčuje strategie ještě hlavní priority. Těch je celkem 11 a u 9 z nich skutečně můžeme hovořit o základu protikorupční politiky (mezi priority bych asi z různých důvodů nezařadil úkoly 6 a 9). Jak probíhá plnění těchto prioritních úkolů?

1. Novela zákona o veřejných zakázkách (úkol je splněn reálně, příprava novely je příkladem toho, jak by měla při přípravě legislativy probíhat veřejná diskuse, nutno podotknout, že ovšem zejména díky Americké obchodní komoře);
2. Přijetí zákona o úřednících zajišťující odpolitizování, profesionalizaci a stabilizaci veřejné správy (úkol splněný není, vláda tvrdošíjně prosazuje verzi, která je v rozporu s principy požadovanými v protikorupční strategii);
3. Zavedení přísnějších pravidel pro nakládání s majetkem obcí a krajů (příklad důležitého úkolu, který je formálně vykazován jako splnění, aniž by se cokoli změnilo);
4. Úprava podmínek pro nakládání s majetkem právnických osob zřizovaných státem nebo územními samosprávnými celky a společností s majetkovou účastí státu (splněna část požadující zpracovat analýzu, nesplněna část požadující návrh legislativních změn),
5. Posílení kontrolních pravomocí Nejvyššího kontrolního úřadu ve vztahu k územním samosprávným celkům (splněn úkol předložení novely Ústavy),
6. Pokračování a dokončení elektronizace agend provozovaných v rámci veřejné správy (při podrobném hledání se zjistí, že se jedná o úkol „Zajištění souladu realizace SMART Administration s digitální agendou“, který je splněn, aniž by se dalo dohledat, co se vlastně změnilo);
7. Zefektivnění systému svobodného přístupu k informacím (nesplněno, o podobu novely zákona se vedou spory)
8. Posílení nezávislosti a odpovědnosti státního zastupitelství za výkon svěřené pravomoci (splněno předložení věcného záměru, nesplněno předložení zákona);
9. Předložení návrhu zákona o trestní odpovědnosti právnických osob (splněno bez výjimky);
10. Posílení restitutivní funkce trestního řízení včetně odčerpání výnosů (splněno, došlo k personálnímu posílení policie a organizačním opatřením, dopad dohledat nelze);
11. Analýza whistleblowingu a ochrany oznamovatelů korupčního jednání (úkol zahrnoval pouze zpracování analýzy, reálně je navíc v legislativním procesu kompromisní návrh legislativního řešení).

Když plnění priorit shrneme, tak ke splnění s nějakým reálným dopadem do praxe došlo pouze u tří bodů.

Co korupční strategie není

Co protikorupční strategie není? Předně není strategií. Podle Wikipedie „strategie (z řeckého strategos, generál < stratos (vojsko, výprava) + agein, vést) je dlouhodobý plán činností zaměřený na dosažení nějakého cíle“. Cíl by však čtenář v textu strategie marně hledal. Strategie obsahuje kapitolu s názvem „Stav korupce v České republice“, ale tento stav je vykládán pouze na základě indexu CPI zpracovávaného Transparency International (podrobnosti  zde), a  na základě analýzy případů, které byly řešeny na protikorupční lince 199 (v mezičase zrušena). Pak následuje část statistik, které však nejsou doprovázeny žádným komentářem či interpretací. Takže se sice dozvíme, že okres Kladno zaznamenal v roce 2009 šest případů úplatkářství, zatímco Most pouze tři a Hodonín něco mezi nimi, ale co by nám tento údaj měl říci, to už vysvětleno není.

Když se pozorný čtenář na začátku kapitoly „Statistiky“ dozví, že „z počtu evidovaných trestných činů úplatkářství od roku 2000 lze usuzovat, že naprostá většina korupčního jednání zůstávala v latenci a příliš se ho zatím nedařilo odhalovat“, další 4 stránky tabulek nečte. Dozvídáme se též, že „lze dovodit, že trend počtu odsouzených osob měl v posledních 5 letech klesající tendenci“ (což vyplývá z předložené tabulky), ale proč tomu tak bylo, to  řečeno není. Na obranu autorů zprávy je však nutné poznamenat, že tato odpověď vůbec není jednoduchá.

Za skutečně povedenou lze také považovat větu doprovázející informaci o vývoji indexu CPI, že „Lze soudit, že přijetí předchozí strategie ke konci roku 2006 a plnění jejích úkolů v následujících letech mělo na pocit vnímání korupce v ČR pozitivní dopad“. Tento index se sice v roce 2007 (kdy ještě nic ze strategie schválené na podzim 2006 nebylo realizováno) skutečně zlepšil, ale od roku 2008 stagnuje a následně trvale klesá, přičemž tento pokles může souviset kromě celkového politického tolerování korupce i s tím, že všechny klíčové úkoly protikorupční strategie z roku 2006 byly postupně zrušeny (o tom více v publikaci Transparency International „Studie Národní integrity“, str. 36). S odkazem na vojenskou terminologii, použitou výše v citátu z Wikipedie, lze u vládní protikorupční strategie říci, že vládní protikorupční vojsko neví, kde se nachází, neví jaký je nepřítel a kde se nachází, neví, čeho chce ve válce dosáhnout, ale má celkem jasno, jaké taktické manévry při tažení používat a zčásti tuto taktiku i zlepšuje.

Cílem uvedeného textu ale není protikorupční strategii kritizovat. Cílem je ukázat, že tvorba strategie čehokoli, a boje proti korupci zvláště, je vysoce profesionální činností, která musí být realizována kontinuálně a dostatečným počtem kvalifikovaných odborníků. K vytvoření odborného zázemí, ve kterém dobrá strategie vůbec může vzniknout, má ČR stále daleko a na strategii z roku 2010 je to vidět.

Na závěr je třeba říci, že význam i velmi dobré protikorupční strategie je omezený. Pro skutečné omezení korupce jsou klíčové dvě věci - politická vůle s jasnými politickými signály, že korupce není tolerována, a řádné fungování systému trestní justice.

Text vychází v rámci spolupráce se zastoupením Friedrich-Ebert-Stiftung v České republice.