V posledních dnech proběhla médii senzačně působící zpráva, že Česká republika je ze států Rady Evropy na posledním místě při plnění protikorupčních opatření. Některé titulky zněly katastroficky: „Nejhorší jsou Češi. Světový žebříček korupce řadí Prahu na poslední místo.“

Zprávu doprovázela podobně tragicky vypadající tabulka, která jako by katastrofické titulky potvrzovala. Přehledně ukazovala, jak které státy plní čtrnáct protikorupčních doporučení Rady Evropy. Česká republika se zde krčila za Bosnou a Hercegovinou a Srbskem, když uspokojivě nesplnila žádné sledované doporučení a polovinu z nich nesplnila ani částečně.

Obrázek to je značně nelichotivý. Jeho grafická podoba ale poněkud zakrývá, o čem vlastně vypovídá.

Nejde o korupci, ale úroveň opatření proti ní

Co tedy skutečně bylo zveřejněno, je zpráva opravdu tak špatná a co se dá dělat? Předně — zpráva nevypovídá o rozšíření korupce, vypovídá omezeně o rozsahu a charakteru protikorupčních opatření. Na druhou stranu podává nelichotivé leč věrné svědectví o malé schopnosti naší společnosti a politiky věcně řešit palčivé problémy a hledat přijatelný konsensus — například ve věci nezávislosti soudnictví.

U tabulky samé bychom se asi mohli oprávněně ozvat, zda situace není horší v Turecku či Rakousku, kde sice jedno až dvě doporučení mají splněna uspokojivě, ale sedmdesát procent doporučení nesplnili vůbec.

Hodnocení navíc není vyčerpávající. Skupina států proti korupci, GRECO, fungující v rámci systému Rady Evropy, hodnotí metodou peer misí naplňování vybraných protikorupčních doporučení Rady Evropy. Hodnocení probíhají v tak zvaných cyklech a každý cyklus se zaměřuje na jiný okruh doporučení.

Právě v těchto dnech Rada Evropy vydala svoji výroční zprávu. Její pozornost se zaměřuje mimo jiné na plnění doporučení v rámci takzvaného 4. kola. Jedná se o čtrnáct doporučení rozdělených do tří okruhů:

• Doporučení směrem ke členům Parlamentu
• Doporučení směrem k soudcům
• Doporučení směrem ke státním zástupcům

 Tematicky se dělí na dva poněkud odlišné soubory. První skupinou jsou otázky legislativní úpravy fungování zmíněných sektorů tak, aby byly co nejtransparentnější a nejvíce odolné pokusům o zneužití. Z povahy věci se jedná o technicky, legislativně i politicky komplikované záležitosti.

Druhou oblast tvoří doporučení směřující vůči všem třem výše uvedeným cílovým skupinám. A týká se přijetí a speciálního nastavení etických kodexů poslanců, soudců a státních zástupců.

Úspěchem bylo zlepšení jednacího řádu Sněmovny

Doporučení vztahující se k Parlamentu se týkají monitorování lobbistických schůzek, zvýšení transparentnosti jednání výborů a podvýborů či řešení střetu zájmů. V případě Parlamentu proběhla velká novela Jednacího řádu v roce 2014 (Zákon č. 265/2014 Sb.). Na základě iniciativy Rekonstrukce státu tuto novelu předložili poslanci Věra Jourová, Petr Gazdík, Pavel Bělobrádek a další — skupina šestačtyřiceti poslanců různých politických stran a hnutí.

Po letech marných diskusí a několika neúspěšných pokusech konečně uvedená změna jednacího řádu Poslanecké sněmovny zlepšila kritická místa legislativního procesu. Přinesla povinnost odůvodňování pozměňovacích návrhů, zavedla roli garančního výboru, který se k nim má vyjadřovat, jmennou evidenci hlasování ve výborech, zveřejňování zápisů z jednání výborů, hlasovací procedury či prodloužení doby mezi 2. a 3. čtením umožňující návrhy vyhodnotit.

Co bylo důvodem úspěchu? Jednoznačně to byl zájem dosáhnout změn napříč politickým spektrem.

A právě úspěch z roku 2014 ilustruje, proč se pozdější doporučení Rady Evropy naplnit nepodařilo. Širší politické shody už se nepodařilo dosáhnout.

Soudci a státní zástupci: jádrem sporu míra autonomie justice

V případě soudnictví nesplněná doporučení odrážejí dlouhodobý koncepční spor mezi exekutivou a soudcovským stavem ohledně míry a charakteru soudcovské samosprávy. Mám na mysli diskuse o Nejvyšší radě soudnictví. 

Naposledy se politická diskuse nad uvedenou otázkou vedla na sklonku roku 2018, kdy se tehdejší ministr spravedlnosti vyjadřoval k myšlence větší samosprávy v soudnictví značně negativně. Je ale velmi těžké rozumně řešit některé dílčí otázky postavení či práv a povinností soudců bez dořešení obecného rámce celé debaty.

Také v případě státních zástupců se jedná o obecnější spor o nezávislost státních zástupců. Soustava státního zastupitelství se řadí do moci výkonné. Nicméně existují významné tlaky, ať zevnitř soustavy či zvenčí, aby se svým institucionálním zakotvením co nejvíce přibližovala moci soudní.

Obavy před politickým či mocenským zneužitím státních zastupitelství tento pohled podporují. Vyvrcholením snah komplexně řešit uvedenou oblast byl návrh nového zákona o státním zastupitelství připravený Nejvyšším státním zastupitelstvím ve spolupráci s Ministerstvem spravedlnosti v roce 2011.

Uvedený návrh nového zákona o statním zastupitelství si jako hlavní cíl vytkl posílit nezávislost státního zastupitelství jako instituce, ale i jednotlivých státních zástupců, na jakýchkoli vnějších vlivech, dále posílit jejich nestrannost, samostatnost, na druhé straně ale i odbornost a odpovědnost.

Jaký je výsledek? Řada další návrhů a protinávrhů a řešení v nedohlednu.

Etické kodexy: spor mezi morálním a praktickým přístupem

Diskuse o etických kodexech, respektive kodexech profesionální etiky je v České republice dlouhodobě zatížena podivným sporem o charakter etiky. Jedna skupina akcentuje přístup známý z Evropy a USA, kde etický kodex často představuje soubor více méně konkrétních pravidel, jak v určité funkci či zaměstnání jednat.

Odlišné kodexy pak odrážejí i odlišná rizika, která jednotlivé profese přinášejí. Typickým příkladem je debata o přijímání darů či pozvání a jejich hodnotě.

Druhá skupina akcentuje morální úvahu a svědomí jako klíčový prvek. Přílišná konkrétnost a návodnost etických kodexů omezuje svobodné morální uvážení a tím vlastně degraduje jeho dobrovolně přijímaný imperativ.

Druhý přístup dobře charakterizuje výrok bývalého předsedy Nejvyššího soudu Pavla Šámala: „Co je to vlastně etika? Právnické stavy tendují k přijímání etických kodexů, ale etika je praxe, nikoliv teorie, jde o konkrétní chování, to, jak se k sobě advokát, soudce či notář chovají. Etika je ale také pokora, loajalita, kterou má člověk v sobě. Vůbec nejde o etické kodexy a zákazy, to je jen proklamace.“

Ve zjednodušené podobě podobný přístup říká: nepotřebujeme konkrétní návody, protože morální člověk sám dobře ví, co je správné a podle toho koná. Nemorální člověk pak bude porušovat i konkrétní předpisy.

Popsaný spor, pravděpodobně spolu s neochotou nějaké formální seberestrikce, zřejmě přispěl ke stavu, jaký v oblasti etických kodexů panuje. Proběhlo například několik pokusů přijmout etický kodex poslance Parlamentu. Nejznámějším z nich je pokus Lubomíra Zaorálka z roku 2005 či Karoliny Peake z roku 2012. Nic přijato nebylo.

U soudců existuje etický kodex Soudcovské unie z roku 2005 a dále dílčí iniciativy. Vlastní etický kodex má například Okresní soud ve Znojmě. Když v roce 2019 vyvinulo Ministerstvo spravedlnosti snahu naplnit doporučení Rady Evropy a oznámilo, že připraví pro soudce etický kodex, vytvořili sami soudci pracovní skupinu k jeho přípravě.

Čeká se tedy na další postup vedoucích představitelů soudcovského stavu. Nedávné informace o soudcích, kteří se i s rodinou nechali pozvat na výlet na mezinárodní fotbalové utkání, ukazují, proč je kvalitní etický kodex důležitý i pro jejich stav.

Situace u státní zástupců se od konce roku 2019 změnila. Nejvyšší státní zastupitelství ve spolupráci s dalšími vedoucími státními zástupci přijalo s účinností od 1. května 2019 etický kodex závazný pro všechny státní zástupce.

Naplňuje požadavky Rady Evropy a skládá se z vlastního kodexu a výkladového komentáře, který přináší zajímavé příklady z kárných řízení se státními zástupci. Uvedeným přístupem překonává i zmíněný rozpor mezi technickým a mravním pojetím. Příklad státního zastupitelství tedy ukazuje, že v případě jasného vedení je možné dosáhnout pozitivního pokroku.

Rada Evropy svou zprávou poskytuje dobrou reflexi stavu politické a společenské debaty u nás. V České republice přetrvává moralistní přístup ke korupci, spočívající v hledání mravných politiků.

Západní přístup akcentuje spíše jasná a přesná pravidla a institucionální mechanismy. Z tohoto pohledu vychází i doporučení Rady Evropy.

Rizikem moralistního přístupu je, že se korupce až příliš často používá pouze jako klacek v politické soutěži, zatímco seriózní debata o možnostech konkrétních zlepšení chybí. Příklad etického kodexu státních zástupců ukazuje, že je možné a užitečné soustředit se i na „technické“ otázky nastavování protikorupčních pravidel. Jak ukazují zkušenosti z podnikatelského sektoru, etické kodexy a průběžná práce s nimi tvoří samozřejmou výbavu každé firmy, které záleží na její reputaci.

Korupce zůstává v České republice vážným problémem, i když její jádro asi neleží v soudnictví či na státních zastupitelstvích. Průzkum společnosti EY z podzimu 2019 ukázal, že 82 % českých podnikatelů považuje korupci za velmi či poměrně výrazně rozšířený jev a 41 % považuje korupci za překážku v podnikání. Bez spolupráce subjektů napříč politickým spektrem ale nelze další zlepšení čekat.