Evropskému trhu s emisními povolenkami, neboli ETS, vlajkové lodi klimatické politiky Evropské unie, bude letos dvanáct let. Jeho základní princip je jednoduchý: na vypouštěné množství emisí uvalíte postupně klesající strop. Povolenky na jednotlivé tuny oxidu uhličitého pak již přenecháte volnému trhu, na němž si je můžou znečišťovatelé mezi sebou směňovat. Pokud někdo znečišťuje bez nich, bude tvrdě pokutován.

Cena za vypuštěnou tunu by pak měla v ideálním případě plnit zásadní roli: napravit do nebe volající nespravedlnost, kterou velcí znečišťovatelé působí, když ze svého podnikání inkasují zisky, zatímco jeho náklady — miliardové škody na zdraví, životním prostředí, ekonomice a klimatu, ztělesněné například v letošním nebývalém smogu — přenášejí na veřejné rozpočty, a tedy nás všechny.

Když byl ETS spuštěn, mnoho jsme si od něj slibovali. Měl spojit politické rozhodnutí o postupném snižování emisí s pružností trhu a vynalézavostí soukromých podniků, jež měly mít možnost samy si vybrat, kde je pro ně nejvýhodnější emise snížit. Zahrnoval víc než jedenáct tisíc průmyslových podniků, pokrýval víc než polovinu všech evropských emisí a byl největším svého druhu na světě. Přestože však na papíře vypadá bezvadně, má jednu zásadní vadu — ani trochu nefunguje.

Evropské instituce od komise po parlament od té doby neustále slibují, že jej napraví. A skutečně — dlouho očekávaná reforma byla právě před měsícem konečně odhlasována Evropským parlamentem — a nedlouho poté odsouhlasena členskými státy. Protože by tento krok mohl znovu zavdat k neopodstatněným nadějím, že se systém snad konečně přiblíží plnění svých proklamovaných cílů, je třeba opětovně zopakovat základní důvody, proč nefunguje, proč to navrhovaná reforma nemůže změnit — a proč by tedy měl být namísto drobných úprav raději zrušen a uvolnit cestu skutečně účinným řešením.

Systém povolenek nesnižuje emise

Emise sice od zavedení ETS  setrvale klesaly, nelze však jasně doložit, že by se tak dělo jeho zásluhou. V energetice, která má na svědomí většinu systémem pokrytých emisí, vedly s nejvyšší pravděpodobností k poklesu emisí docela jiné energetické politiky — garantované ceny pro obnovitelné zdroje a emisní standardy, které způsobily uzavření mnoha starších eletráren. Také komplexní ekonomické analýzy příčin vedoucích k úbytků emisí ukazují, že v sektorech pokrytých systémem ETS lze většinu redukcí přičíst právě kombinaci vzestupu obnovitelných zdrojů, ekonomické krizi po roce 2008, zlepšující se energetické účinnosti a postupnému přechodu mnoha energetických společností z uhlí na plyn.

Právě po krizi v roce 2008 se navíc cena povolenek prakticky úplně zhroutila , takže jsou příliš levné, skutečné náklady spalování fosilních paliv nepokrývají ani vzdáleně a nemotivují znečišťovatele ke snižování emisí. Reálné snížení emisí, způsobené docela jinými příčinami než politkou EU, probíhá rychleji, než strop stíhá klesat. To také vysvětluje, proč svého emisního cíle pro rok 2020 dosáhla Evropská unie o šest let dříve, v roce 2014.

Jistě, řeknete, právě to by měla navrhovaná reforma změnit — jenže nezmění. Evropská unie se chystá z trhu stáhnout povolenky v hodnotě pouhých osmi set miliard eur — na trhu tak zůstanou přebytečné povolenky v hodnotě 1,5 miliardy eur, které by musely být staženy, aby se cena přiblížila skutečným nákladům. A znečišťovatelé si v průběhu vyjednávání vylobbovali, aby se tempo ročního snížení emisí stáhlo z 2,4 na 2,2 procenta, což ohrožuje i oficiální evropský záměr dospět k roku 2050 k redukci v emisích o 80 procent oproti roku 1990.

Snižuje spíše ambice

ETS tedy neplní a ani po reformě plnit nebude svůj primární účel — zastropovat emise. Namísto toho efektivně zastropoval politické ambice Evropské unie. To znamená, že znečišťovatelé a jimi zlobbovaní politici jej efektivně využívají jako argument k oslabení jakékoliv jiné klimatické regulace. „Na co ještě regulovat — vždyť máme systém obchodování s povolenkami,“ zní v stručnosti jejich typická polemika.

A skutečně se jim takto podařilo oslabit direktivy, které měly účinně nastavit emisní standardy pro elektrárny či stanovit minimální míru zdanění ze spalování fosilních paliv produkované elektřiny. Tak například elektrárny zahrnuté v ETS byly výslovně vyloučeny z působnosti nařízení stanovujícího maximální emise CO2, protože by to údajně mohlo vést k snížení ceny povolenek na trhu, a tedy neúčinnosti ETS — přestože ten už v té době nefungoval. Podobně uniklé dokumenty britské vlády ukazují, že její politiky na podporu energetické účinnosti a obnovitelných zdrojů byly záměrně oslabeny s tím, že by poškodily cenu povolenek v rámci ETS. Tento neopodstatněný strach zkrátka zaúčinkuje pokaždé, když je třeba podemlít potenciálně skutečně účinná opatření k omezení emisí.

ETS tedy v praxi funguje tak, že bere jednotlivým vládám členských zemí motivaci snažit se překonat oficiálně stanovené cíle pro snížení emisí — účinné snížení emisí v jedné zemi totiž prostě jen umožňuje firmám v jiných státech vypustit emisí víc. Protože je povolenek na trhu přemíra, firmám stačí jen nakoupit je ze zahraničí a snižování se vyhnout. Reálně tak ETS paradoxně účinkuje vyloženě kontraproduktivně.

Znečišťovatelé se na něm obohacují

Bohužel, dokonce ani to ještě není to nejhorší. Velké korporace totiž ETS znužívají ještě jiným způsobem — „ceny“ za povolenky, které přitom často dostávají zadarmo, totiž mají ve zvyku přenášet na koncové spotřebitele i tehdy, kdy jim ve skutečnosti působností emisního trhu žádné náklady nevznikly. Firmy, především ty energetické, si tímto nečestným způsobem přišly na desítky miliard eur zcela nezasloužených zisků a je to velmi dobře doloženo.

↗

Protože je povolenek na trhu přemíra, firmám stačí jen nakoupit je ze zahraničí a snižování znečištění se vyhnout. Reálně tak ETS účinkuje zcela kontraproduktivně. Foto archiv DR

Už z přebytku zadarmo rozdávaných povolenek přitom těží množství korporací především v průmyslu ocelářském (nám dobře známý ArcelorMittal) a cementářský. Mimo to je v rámci systmu ETS možné — a bohužel se to často děje — že firmy dostávají „kompenzace“ za náklady údajně způsobené zpoplatněním emisí ze státních rozpočtů.

Ocelářský, papírnický, hliníkářský a chemický průmysl si takto v rámci ETS mohou nárokovat až pětaosmdesát procent všech nákladů na povolenky. Tato praxe ve spojení s bezplatným rozdáváním povolenek v praxi zcela popírá základní princip ocenění uhlíkových emisí — totiž kompenzaci externích škod. I v rámci navrhované reformy má být necelá polovina všech povolenek nadále rozdávána zadarmo — opětovně se mají mezi tímto způsobem zvýhodněné sektory vrátit cementárny. Odhaduje se, že korporace si takto do roku 2030 přijdou až na stošedesát milard eur.

Znečišťovatelé podvádějí

Zdá se ovšem, že jim to nestačí — aby toho nebylo málo, systém ETS je trvale sužován podvody ze strany znečišťovatelů. Hlavním důvodem je pochopitelně skutečnost, že obchodovaná komodita reálně neexistuje. Uhlíková povolenka není nic skutečného — je prostě jen pomyslým certifikátem, opravňujícím jejího držitele k vypuštění tuny oxidu uhličitého do atmosféry.

Povolenky se proto kradou, využívají se opakovaně a obecně se Evropské unii i podle jejích vlastních auditorů fatálně nedaří dostatečně trh regulovat, hlídat a vynucovat dodržování pravidel. V registru povolenek jsou díry, právní rámec je nejasný a příliš složitý, spolupráce mezi státy a komisí dysfunkční.

Strop nestačí — potřebujeme podlahu

Tržní „flexibilita“, která měla být předností ETS, tedy účinkuje přesně opačně, než by bohulibý změr nasvědčoval. V reálné praxi umožňuje velkým znečišťovatelům a jimi zlobbovaným politikům podrývat skutečně účinné nástroje na omezení emisí. Místo aby zpoplatňoval emise, vyvádí z veřejných rozpočtů do kapes korporací další miliardové částky a především nás paralyzuje neustálým doufáním v reformu, která by přiměla zaseklý systém fungovat.

Zbavuje nás tak imaginace a brání nám uvést do diskuse skutečně účinná řešení. A nezůstávejme jen u přímých regulací prostřednictvím emisních standardů a podpory emisí, které se v praxi osvědčily jako daleko efektivnější než systém ETS. Nejvážnější problém celého modelu obchodování s emisemi totiž spočívá už v tom, že přestože má alespoň teoreticky strop, docela postrádá pevnou podlahu — tedy minimální cenu, kterou by bylo nutno zaplatit za jednotku znečištění a která by odpovídala externím nákladům na zdraví, prostředí a klimatu, které znečišťovatelé vypouštěním škodilivin do atmosféry způsobují. Takovou podlahou se myslí uhlíková daň.

Navzdory neoliberální ideologii vzývající důmysl a pružnost volného trhu se prokazuje, že zdanění uhlíku je mnohem účinnějším nástrojem, jak přinutit znečišťovatele zaplatit. Vedle tržních řešení existují zkrátka ještě ta správná. Stačí se podívat na příklad Britské Kolumbie, která daň úspěšně zavedla v roce 2008. Vyhnula se tak jak potížím s cenou uhlíku — ta je dána pevně — ale i přenášení nákladů na koncové spotřebitele. Výnos z daně je totiž zásadně kompenzován snížením daně z příjmů, jinak řečeno se jedná o daň fiskálně neutrální.

Těžko přitom hovořit o nějakém radikálním sociálním inženýrství — zavedli ji kanadští Liberálové a Britská Kolumbie dál ekonomicky roste a potýká se s plejádou dalších ekologických problémů. Spotřebu fosilních paliv na hlavu — a emise — ovšem snižuje účinně. Vzhledem k spektakulárnímu selhání ETS také není divu, že i čínský establishment se ve vnitřních ekonomických debatách o zpoplatnění uhlíkového znečištění začíná od trhu klonit spíše na stranu daně. Ani my bychom si již příliš dlouho neměli nechat věšet bulíky na nos.