V září tohoto roku Poslanecká sněmovna následně i Senát bleskurychle schválily zákon o státní službě. Stalo se tak poté, co na základě politických dohod koalice s opozicí ministerstvo vnitra v rekordním čase přepracovalo návrh zákona, před tím půl roku těžce připravovaný na Úřadu vlády.

Toto rychlé zakončení martyria, táhnoucího se od začátku 90. let, je politickou reprezentací vydáváno za zářivý příklad spolupráce koalice s opozicí a zajištění toho, že po změně politické reprezentace po dalších volbách nedojde k jeho opětovnému zrušení či přepracování. Dle slov politických představitelů byl přijetím zákona splněn předvolební slib a naplněno Programové prohlášení vlády. Je tomu tak ale doopravdy?

Lze poměrně dobře pochopit, že výsledné podoby zákonů představují kompromis a že v reálném světě ideální zákon budeme těžko hledat. To, co však je možné a správné požadovat, je zhodnocení, jak jsou přijatou normou naplněny cíle, které společnost potřebovala právě takovouto formou regulace naplnit. Takovéto zhodnocení by mohlo ukázat, co navrhovaná norma může přinést, a o co případně usilovat za nové politické konstelace. Obávám se, že v případě přijatého zákona o státní službě se to nestalo.

Ba co více, v politickém handrkování zcela zanikly i cíle, k jejichž naplnění by měl zákon sloužit. Jako jediný cíl zaznívala snaha uspokojit Evropskou komisi a zajistit si tak čerpání evropských fondů. Evropská komise kritizovala již první verzi zákona připravovanou na Úřadu vlády. Možnost připomínkovat novou verzi vypracovávanou na Ministerstvu vnitra již nedostala.

Česká republika oblafla Evropskou komisi v roce 2002 tím, že sice přijala služební zákon, ale ten nikdy nevstoupil v platnost. Oblafla jí nyní znovu, když narychlo přijala zákon, ke kterému se Evropská komise nemohla vyjádřit.

Vraťme se ale k cílům, které by měl služební zákon splňovat. V roce 2011 zpracovala Ministerstvo vnitra analýzu veřejné správy a konstatovalo řadu nedostatků. Jednalo se o tyto nedostatky (zdůrazněno autorem):

• vysoká míra rezistence vůči zavádění moderních metod řízení organizace,

• neexistence centrální veřejně přístupné databáze o agendách a činnostech vykonávaných ústřední státní správou,

• neexistence standardizace jednotlivých procesních postupů,

• neexistence právního rámce práv a povinností úředníků státní správy,

• nadbytečná byrokratická zátěž,

• nízká úroveň horizontální koordinace výkonu státní správy,

• nedostatečná komunikace ústřední státní správy s územím či špatná koordinace komunikace,

• nízká kvalita informací o činnosti ústřední státní správy (občané nemají přístup k informacím o kvalitě činnosti ústředních orgánů). Územní samosprávné celky mají, na rozdíl od ministerstev, přirozenou motivaci zlepšovat své služby a snižovat běžné výdaje); ministerstvům chybí transparentnost, čitelnost, adresnost,

• nedostatečná znalost reálného výkonu státní správy v přenesené působnosti,

• neexistence osobní odpovědnosti,

• neflexibilní vnitřní struktura zaměstnanosti ve státní správě, vývoj počtu zaměstnanců v ústřední státní správě a personální nestabilita a přílišná politizace ústřední státní správy.

Že některé z výše uvedených kritických poznámek mají reálné základy, svědčí i údaje z jiných zdrojů.

Např. Globální zpráva o konkurenceschopnosti, zpracovávaná opakovaně pod hlavičkou Světového ekonomického fóra v Davosu, přiřazuje ve vydání pro léta 2013-2014 České republice v oblasti institucionálního zázemí velmi nelichotivé výsledky. Při řazení 144 států světa na žebříček a jejich hodnocení na škále 1-7 (1 nejhorší - 7 nejlepší), dosáhla Česká republika u vybraných kritérií následujících výsledků:

•Efektivnost vlády — 75. místo (hodnota 3,4);

•Transparentnost vládního rozhodování — 99. místo (hodnota 3,7);

•Klientelismus vládních úředníků — 106. místo ( hodnota 2,2);

•Provize a úplatky u veřejných zakázek — 132. místo (hodnota 2,2);

•Regulatorní zátěž — 132. místo (2,6) .

Tato čísla ukazují, že v kategoriích vztahujících se k fungování státní správy jsme hluboko na úrovni těch nejhorších rozvojových zemí. Číslům sice nemusíme věřit, ale tato čtou zahraniční investoři!

Personální nestabilita nepochybně stojí za řadou z výše uvedených špatných výsledků vyjádřených v analýze Ministerstva vnitra i v Globální zprávě o konkurenceschopnosti.

Transparency International Česká republika zkoumala fluktuaci vedoucích pracovníků na českých ministerstvech v letech 2010—2011, tedy následujících po parlamentních volbách 2010. Výsledky jsou tristní. Průměrná fluktuace na všech uvedených pozicích ve všech úřadech činila přibližně 44 %. Situaci dokresluje stav na některých ministerstvech.

• Ministerstvo kultury 2010:

- Ředitelé odborů — 60 %

- Vedoucí oddělení — 90 %

• Ministerstvo dopravy:

- Ředitelé odborů — 65 %

• Ministerstvo vnitra v roce 2011

- Ředitelé odborů — 69 %

- Vrchní ředitelé — 150 %

S uvedenou mírou fluktuace je skutečně těžké dosahovat lepších výsledků.

Výše uvedená analýza Ministerstva vnitra z roku 2011 také formulovala některé klíčové úkoly pro zkvalitnění a modernizaci české státní správy.

Mezi hlavní cíle lze řadit:

• zpracovat přesný přehled agend vykonávaných jednotlivými ústředními správními úřady na základě platných předpisů,

• prostřednictvím procesních modelů výkonu jednotlivých agend, a v rámci nich vykonávaných činností, zefektivnit jejich proces a snížit objem veřejných výdajů,

• zvýšit právní ochranu úředníků státní správy,

• snížit zátěž resortů o operativní úkoly a uvolnit prostor pro činnosti koncepční, koordinační a kontrolní,

• zeštíhlením ministerstev zjednodušit jejich řízení a organizaci, zvýšit transparentnost

a odpovědnost útvarů i individuálních pracovníků,

• změnit vnitřní organizaci za účelem zvýšení efektivnosti a kvality výstupů,

• zvýšit úroveň koordinace činností ústřední státní správy.

Na některé z těchto identifikovaných nedostatků může přímo odpovědět zákon o státní službě (který není jen normou pracovně-právní, ale do jisté míry i organizační), pro řešení jiných může vytvářet důležité podmínky.

Namísto věcných otázek kapustička

Reagovala příprava zákona o státní službě na některé z výše uvedených problémů? Byly výše uvedené podklady využity pro klasifikaci významu jednotlivých aspektů zákona? Byly minulé analýzy podrobeny kritickému přezkoumání? Byla systematicky budována odborná základna pro řešení do budoucna? Nic z toho nevíme.

V řadě důležitých aspektů se zdá, že odpověď na výše uvedené otázky bude záporná. Lze to dokumentovat na dvou aspektech.

Za prvé je to otázka sjednocování výkonu státní správy a její horizontální koordinace. Jedním z nástrojů k zajištění tohoto cíle je silné Generální ředitelství státní služby, disponující dostatečně nezávislým a silným postavením proti jednotlivým ministerstvům. Proti tomuto Generálnímu ředitelství byl veden nejsilnější útok. Bohužel úspěšný. Vzniklá Sekce pro státní službu na Ministerstvu vnitra je z hlediska stanovených kompetencí, ale i sílou postavení, jen zbytkem původního Generálního ředitelství.

Za druhé jde o vytváření odborného zázemí pro analýzu a modernizaci státní správy. Připomeňme, že v minulosti existovala řada pokusů takovéto odborné zázemí vybudovat. V 80. letech minulého stolení existoval Institut státní správy. Ten zanikl. V letech 1993—1996 existoval Úřad pro legislativu a veřejnou správu. Ten byl zrušen.

Na základě platného, leč neúčinného zákona o státní službě z roku 2002 vzniklo Generální ředitelství státní správy. To bylo usnesením vlády (tedy podzákonným aktem) zrušeno a převedeno na MV v roce 2007, kde postupně zaniklo. Mezitím proběhlo několik projektů financovaných z evropských fondů, které se modernizací státní správy zabývaly, např. v roce 1998 a 1999. Výsledky upadly v zapomnění.

Posledním pokusem byl projekt ESF na podporu zavádění zákona o státní službě ZSS při Úřadu vlády, ten byl nedávno zrušen usnesením vlády 2014. Sekce pro státní správu na Ministerstvu vnitra tak opět vzniká na „zelené louce“.

Zda se jedná o pouhou nekompetenci nebo cílený záměr odpůrců kvalitní, profesionální a silné státní správy, vědí pouze hlavní političtí aktéři. Co však je nejvíce varující, že žádná z výše nadnesených otázek se nedostala do popředí veřejných diskusí nad úpravou postavení státní správy.

Věcné otázky byly nahrazeny slogany a bonmoty typu „citadel úřednické šlechty“, „superúředníků“ či „slimáčků na kapustičkách“. Jak bylo řečeno na začátku, špatný zákon se dá postupem času zlepšit. Při úpadku veřejné diskuse, jakého jsme byli svědky, na nějaké zlepšení není moc naděje.