Odůvodnění NSS postavené na slabých argumentech a absenci logiky
Tomáš ZdechovskýTomáš Zdechovský podrobně rozebírá rozhodnutí Nejvyšší správní soud, ve kterém doporučuje Ústavnímu soudu zrušit uzavírací klauzuli, věnuje se také odlišným stanoviskům třech soudců.
Nejvyšší správní soud doporučuje Ústavnímu soudu zrušit uzavírací klauzuli, když nekriticky přijímá názory uvedené ve stížnosti například na roli Evropského parlamentu. Je celkem zajímavé přečíst si celé odůvodnění jeho rozhodnutí a odlišné stanovisko třech soudců. Na tomto místě se proto pokusím postupně vyvrátit nejdůležitější argumenty, vznesené čtyřmi soudci, kteří se vyslovili pro vyhovění stížnosti Pirátů a zelených.
Mnoho slov, argumenty slabé
Na začátku soud šermuje argumentem, že podíl propadlých hlasů (19,88 %) byl větší než zisk vítězné strany ANO (16,13 %). Jedná se ale pouze o případ těchto voleb. Chce se snad NSS stylizovat do role jasnovidců, kteří ví, jak dopadnou další, resp. kolik bude propadlých hlasů? Navíc podobně by se dalo argumentovat např. volbami do PS v roce 2010, kdy podíl propadlých hlasů představoval 18,85 % a zisk ČSSD tehdy nebyl o mnoho vyšší, konkrétně 22,08 %.
Proč si tehdy nikdo nestěžoval? Další věcí je, strany, jejichž hlasy propadly, rozhodně netvoří žádnou homogenní skupinu a totéž platí i o jejich voličích. A co je nejdůležitější: Zelení i Piráti tvoří jen 8,55 % tedy ani ne polovinu z celkového podílu propadlých hlasů.
Pokud většina soudců NSS argumentuje porušením rovnosti hlasů, resp. „levnějšími hlasy“ pro strany, které získaly nad pět procent, tak je třeba zmínit následující. Nikde se nemluví o tom, že rovnost musí být absolutní. V jednom z předchozích nálezů ÚS se píše: „Zásadu rovného volebního práva je nutno chápat tak, že každý volič má stejný počet hlasů jako jakýkoliv jiný, nikoliv však, že každý odevzdaný hlas má - ve vztahu ke konečnému volebnímu výsledku (počtu získaných mandátů) - stejnou váhu.“
Kromě toho Ústavní soud už o přijatelnosti pětiprocentní hranice v minulosti napsal následující: „Teprve překročení desetiprocentní klauzule lze již považovat za takový zásah do proporcionálního systému, který ohrožuje jeho demokratickou substanci."
Pokud jde o důležitost Evropský parlament, je opravdu tak málo důležitý, aby to dávalo dostatečný důvod ke zrušení pětiprocentní bariéry? Tvrzení o malém významu dostává povážlivé trhliny, když v dokumentu je výslovně uvedeno, že klauzule je v pořádku např. v případě obecních voleb, kde lidé volí spíše osobnosti než strany a její zrušení by proto dávalo mnohem větší logiku.
Vědí někteří soudci NSS vůbec, jak Evropský parlament funguje?
Vyznění rozhodnutí svědčí o nedostatečné erudici jeho autorů o problematice Evropské unie. Ano, Evropský parlament není klasickým zákonodárným tělesem, protože např. nedisponuje zákonodárnou iniciativou jako většina národních parlamentů, nicméně se spolupodílí na nařízeních a směrnicích, které jsou nadřazeny českému právu.
Není bez zajímavosti, že rozhodnutí z Bruselu ovlivňují více než 80 % české legislativy. Tím padá argument o menší důležitosti EP, jímž zdůvodňoval NSS své rozhodnutí o zrušení pětiprocentní klauzule. Je proto naprosto s podivem, jak nekriticky přistoupili čtyři soudci tohoto justičního orgánu k žádosti dvou zelených aktivistek, potažmo Strany zelených jako celku.
A právě vzhledem k důležitosti rozhodnutí Evropského parlamentu může být přemnožení stran v případě jediného přímo voleného orgánu EU škodlivé a uzavírací klauzule má přílišnému tříštění sil bránit. Podívejme se na sousední Německo, kde počet stran se zastoupením v EP vzrostl. Co kdyby se ke stejnému rozhodnutí dospělo všude a ve všech státech EU?
Samozřejmě je nutné dodat, že Německo je největší zemí EU a má tedy největší počet zástupců v EP. V ostatních státech je počet zástupců menší a někde dokáže i přirozený práh udělat své, nicméně to neplatí zdaleka ve všech případech, zvláště je-li vyšší podíl propadlých hlasů. Změna volebního systému se postupně odrazí i na chování voličů. Zrušení klauzule změní během několika voleb smýšlení voličů, a fragmentace proto musí logicky vzrůst.
Německé rozhodnutí připouští obnovu klausule
Zajímavé je rozhodnutí Spolkového ústavního soudu připouštějící obnovení. V podstatě nutí Evropský parlament, aby byl celé jedno volební období nefunkční, což může být důvodem k opětovnému zavedení umělé uzavírací klauzule. Není snad lepší, aby zákon sloužil jako prevence, namísto toho, aby řešil neblahé důsledky ex post?
Rozhodnutí Spolkového ústavního soudu je také v rozporu s trendem, kterým se Evropská unie ubírá v souvislosti s nárůstem pravomocí Evropského parlamentu, který vydal 22. listopadu 2012 rezoluci, v níž se zdůrazňuje důležitost spolehlivé většiny v tomto legislativním orgánu, která by chránila jeho funkčnost.
Jinými slovy, zastoupeny mají být politické proudy, které jsou relevantní a vyjadřují názor významné části obyvatelstva. Můžeme diskutovat o tom, co znamená „významná část,“ na druhou stranu si ale myslím, že pět procent je celkem rozumná hranice.
Spolu se třemi disentujícími soudci se ptám, proč má být přísnější měřítko uplatňováno právě na evropské volby? Zvláště vezmeme-li v úvahu už zmíněnou skutečnost, že ÚS uznal pětiprocentní práh dokonce i v případě komunálních voleb, u kterých by její zrušení dávalo mnohem větší smysl, protože lidé je vnímají tak, že volí spíše osobnosti než partaje?
Uzavírací klauzule pluralitu neohrožuje
Není také pravdou, že by 5% klauzule byla pro malé strany nepřekročitelná a omezovala malé strany. Naopak právě tento typ voleb dává velikou šanci právě uskupením, která by jinde těžko měla naději na úspěch.
V prvních českých volbách v roce 2004 získali SNK-ED dokonce 11,02 % hlasů a Nezávislí 8,18 %. A letos se přes pět procent přehoupla i SSO. Argument o diskriminaci malých stran je tedy nesmyslný. Zmíněné tři případy jasně dokazují, že do EP mohou i neetablované strany bez většího politického vlivu či mediální publicity. Evropské volby také charakterizuje odlišné chování voličů, resp. jejich větší sklon „experimentovat.“ Z toho profitují právě malé strany, které tak bývají ve většině případů úspěšnější než jindy.
Zcela bezpředmětné jsou proto tvrzení těch, kdo říkají, že pětiprocentní hranice brání větší pluralitě. Jak už jsem několikrát psal, SZ i ČPS by se měly zamyslet nad tím, proč nedokázaly uspět ani v evropských volbách. Vždyť právě zde bylo vlivem nízké účasti k dosažení pěti procent potřeba zaktivizovat méně voličů než v jiných typech voleb.
Tvrzení o nevýznamnosti Evropského parlamentu je naprosto mylné
Výborné znalosti fungování a významnosti parlamentu prokázali soudci NSS Kühn, Malík a Výborný. Ti ve svém disentním názoru napsali, že Evropský parlament sice stále ještě nemá zákonodárnou iniciativu, může však Komisi žádat o předložení aktu Unie — ta sice nemusí poslechnout, musí však sdělit Parlamentu důvody.
Parlament sice není výlučným zákonodárcem, jak je tomu na národní úrovni, podílí se však na řádném legislativním postupu rovným dílem s Radou. Dále volí předsedu Komise, schvaluje ostatní členy Komise jako sbor, může Komisi vyslovit nedůvěru, volí Evropského veřejného ochránce práv, vyslovuje nedůvěru Komisi atd.
Role Parlamentu v řádném legislativním postupu je sice komplikovaná, je však v evidentním rozporu s představou roztříštěného tělesa obdařeného spoustou nezařazených solitérů. Evropský parlament se podílí na přijímání legislativy rovným dílem s Radou. V případě, že není nalezena shoda, existuje dohodovací výbor složený ze stejného počtu členů obou institucí. Nedojde-li k dohodě, návrh bude odmítnut, což se ovšem v praxi zatím stávalo výjimečně.
Malé povzdechnutí závěrem
Vzhledem k tomu, že rozšiřování EU bude pravděpodobně pokračovat a Evropský parlament není nafukovací, můžeme celkem logicky očekávat, že počet mandátů pro Českou republiku se sníží. To znamená jednu věc, přirozený práh se bude postupně zvyšovat.
Podle posledních informací bude mít Česká republika při příštích volbách v roce 2019 nejspíše dvacet nebo dokonce devatenáct europoslanců, což pro nás znamená, že v budoucnu by obě stěžující si strany nejspíše ostrouhaly. Ale to by někdo právě musel znát to výše zmiňované fungování Evropské unie, skloubit to s logikou a právem…
Piráti ani SZ netvoří žádné solitéry, jak autor naznačuje, ale zcela jasně by se jejich zástupci stali členy frakce Zelených a tedy by zvýšili jejich počet z 50 na 52.
Autor mluví o logice, ale v jeho textu nějaké skutečně logické odůvodnění chybí a je založeno čistě na subjektivním názoru. Což je sice legitimní, ale v klasickém sylogismu zcela nelogické :-)
http://www.nssoud.cz/files/SOUDNI_VYKON/2014/0016_0Vol_1400060SCAN.pdf
[24] Volební senát má za to, že Evropský parlament a volby do tohoto zastupitelského sboru se od dříve posuzovaných případů liší natolik, že důvody citovaných rozhodnutí Ústavního soudu již nelze na posuzovanou věc bez dalšího přenášet. Jestliže odlišnosti obecních zastupitelstev (co do funkcí a pravomocí zastupitelstva a obsahu mandátu zastupitele na straně jedné, oproti funkcím a pravomocem Poslanecké sněmovny a obsahu mandátu poslance) vedly sice k oslabení důvodů ústavnosti umělé uzavírající klauzule v komunálních volbách, nicméně ještě nikoli natolik velkému, aby se pomyslné misky vah překlopily na stranu její protiústavnosti, v případě Evropského parlamentu pak k takovému oslabení, resp. vymizení důvodů pro zachování integrační klauzule již dochází. Evropský parlament hraje ve fungování Evropské unie kvalitativně odlišnou roli, než národní parlamenty ve fungování členských států. Evropský parlament nemá ani jako celek přímou zákonodárnou iniciativu (musí se obracet na Komisi) a ke schválení právního předpisu je nutné, aby dospěl k dohodě s Radou Evropské unie tvořenou příslušnými ministry členských států. Také vliv tohoto zastupitelského sboru na podobu předního exekutivního tělesa, Komise, je stále omezený — Evropský parlament volí jejího předsedu a vyjadřuje důvěru Komisi jako celku, ta je však sestavena z kandidátů jednotlivých členských států a nemusí odrážet politické složení Evropského parlamentu. Členské státy si nadále zachovávají rozhodující vliv na chod Evropské Unie a Evropský parlament se teprve v posledních letech postupně přibližuje pozici rovnocenného hráče. Široké spektrum politické reprezentace v Evropském parlamentu proto může přispět ke zvýšení legitimity přijatých rozhodnutí a obavy ze snížení akceschopnosti evropské legislativy a exekutivy, jež by z různorodosti zastoupených politických názorů vyplývaly, nemají věrohodný podklad. Podle volebního senátu proto napadené ustanovení zákona o evropských volbách nesleduje, s ohledem na aktuální postavení Evropského parlamentu v systému institucí Evropské Unie, jinak jistě legitimní cíl spočívající v integraci politické vůle elektorátu. Tento závěr nemůže zvrátit ani skutečnost, že v daném okamžiku aktuální většina poslanců Evropského parlamentu vyjádřila svou politickou deklarací (výše citované usnesení Evropského parlamentu ze dne 22. listopadu 2012) výzvu členským státům „aby ve svém volebním právu v souladu s článkem 3 [aktu Rady] zavedly vhodné a vyvážené minimální limity pro rozdělení křesel, aby se tak řádně zohlednila volba občanů, kterou vyjádřili ve volbách, a současně se zajistila funkčnost Parlamentu‟. Jakkoli pouhá politická proklamace momentální většiny Evropského parlamentu nemůže být relevantním referenčním kritériem pro posouzení souladu 5% uzavírací klauzule s ústavním pořádkem České republiky, nelze nevidět, že i podle citovaného parlamentního usnesení mají být minimální limity pro rozdělení křesel „vhodné‟ a „vyvážené‟. Byla-li motivem zákonodárce k uzákonění umělé uzavírací klauzule v maximální výši 5 % podle (fakultativního) ustanovení čl. 3 aktu Rady jen skutečnost, že je to — slovy důvodové zprávy — v České republice obvyklé, težko mluvit o vhodnosti a vyváženosti takového umělého zásahu do rovnosti hlasovacího práva a soutěže politických stran v evropských volbách.
[25] I kdyby však potřeba „integrační pobídky‟ v budoucnu zesílila spolu s postupně se rozšiřujícími pravomocemi Evropského parlamentu, není podle názoru volebního senátu uzavírací klauzule způsobilá tento cíl naplnit. Uvažovat o integračních či diferenciačních efektech lze pouze optikou kolektivního tělesa z úrovně jeho celku, nikoli z pohledu jednotlivých výsečí Evropského parlamentu volených v jednotlivých členských státech (nelze zaměňovat část za celek, pars pro toto). Seznamy kandidátů do Evropského parlamentu nesestavují celoevropské politické strany a k integraci politických sil v Evropském parlamentu tudíž dochází napříč národními kontingenty. I jediný poslanec zvolený za určitou stranu v určitém státě se tak může stát součástí početné koalice stejně politicky zaměřených stran a naopak početná skupina poslanců silné národní strany nemusí nalézt společnou řeč s žádným ze stávajících politických bloků a může tak představovat dezintegrační prvek. Představa, že by uzavírací klauzule na národní úrovni mohla jakkoliv přispět k integritě politického spektra v Evropském parlamentu, je tak spíše iluzorní. V České republice se volí pouze malá výseč všech poslanců (21 z celkového počtu 751 reprezentantů), tudíž integrační efekt uzavírací klauzule použité v České republice na celkovou akceschopnost Evropského parlamentu zákonitě vždy zůstane velmi omezený.
[26] Konečně má volební senát za to, že i kdyby uzavírací klauzule k dosažení sledovaného cíle (má-li jím být integrace politické reprezentace na evropské úrovni) přispět mohla, pak není řešením v demokratické společnosti nezbytným, neboť její roli — přinejmenším v České republice s ohledem na nízký počet přidělovaných mandátů — dostatečně účinně sehrává tzv. přirozený práh daný zvolenou metodou přidělování mandátů. V posledních volbách do Evropského parlamentu konaných v České republice by například (bez započítání uzavírací klauzule), postačoval pro získání jednoho mandátu evropského poslance volební zisk SZ ve výši 3,77 % z platných hlasů. Přirozený práh pak představuje volební zisk strany Úsvit přímé demokracie ve výši 3,12 % platných hlasů, který by i při neexistenci umělé uzavírací klauzule k získání mandátu nepostačoval. Přirozený práh lze samozřejmě jen těžko predikovat dopředu a jeho výsledná hodnota zjišťovaná po volbách záleží vždy mimo jiné na počtu kandidujících stran (příp. též na velikosti volebního obvodu, což však u voleb do Evropského parlamentu nehraje roli, neboť celá ČR je de lege lata jedním volebním obvodem). Přesto však lze na praktickém příkladu posledních voleb do Evropského parlamentu demonstrovat, že přirozený práh omezuje přístup malých politických stran do Evropského parlamentu a plní určitou integrační funkci sám o sobě. To spolu s dříve uvedenými argumenty podkopává představu o nezbytnosti dalšího umělého omezení rovné soutěže politických stran v podobě uzavírací klauzule.
A tak dále. Doporučuji k přečtení, ale ruční přepisování oskenovaného dokumentu mě už přestává bavit. Snad jen ještě zlomyslně opíšu úryvek z bodu [30], části i:
Argumentace Tomáše Zdechovského by vedla k absurdnímu závěru, že by předestření návrhu Ústavnímu soudu podle čl. 95 odst. 2 Ústavy nikdy nemohlo mít efekt pro řešení případu, jejž soud rozhoduje a v němž má zákon — podle svého přesvědčení protiústavní — použít. Tuto argumentaci vyvrací četná nálezová judikatura Ústavního soudu k návrhům obecných soudů podle čl. 95 odst. 2 Ústavy; toto ustanovení dokonce Ústavní soud chápe jako další samostatnou pravomoc vedle jejich výčtu v čl. 87 Ústavy, to když se obecný soud na Ústavní soud obrací s návrhem na vyslovení neplatnosti již zrušeného zákona, má-li jej v důsledku intertemporálních pravidel v jím rozhodované věci použít.