Pokusy o typologické určení jednotlivých „nepolitických“ vlád jsou v rámci komparativní politologie poměrně mladou subdisciplínou, jejíž rozvoj je přímo úměrný výskytu a významu působení těchto útvarů v jednotlivých politických systémech a důsledkům jejich instalace pro charakter demokratického vládnutí.

Všeobecná shoda panuje na příčinách rozšíření podobného politického projektu, kterými jsou stále více se prohlubující strukturální i vývojové krizové stavy, které soudobé zastupitelské demokracie postihují. Shoda již však nepanuje nejen na tom, jakým způsobem by měly být „nepolitické“ kabinety analyzovány ve vztahu k normativním závěrům o kvalitě demokracie v dané zemi, ale taktéž v rámci pokusů o jejich typologické určení.

Je totiž poměrně banálním zjištěním, které však úzce koresponduje právě s důsledky působení těchto vlád pro politický systém v normativní rovině, že mezi těmito vládami existují značné rozdíly jak ve vztahu k příčinám a původcům jejich vzniku, tak ve vztahu k jejich vnitřním charakteristikám.

Pokud bychom se tedy pokoušeli definoval obecná kritéria hodnocení jednotlivých typů „nepolitických“ vlád, musíme se zaměřit na tři poměrně odlišné a hlavně na sobě namnoze zcela nezávislé okruhy problémů.

Zaprvé, podmínky vzniku podobné vlády, a to jak vývoj událostí, předcházející její instalaci (obvykle politická krize, spojená s pádem předchozí politické vlády), tak s charakterem ústavního rámce, v němž se tento proces odehrává (parlamentní vs. poloprezidentský systém dle litery ústavy), zadruhé pak původce vzniku podobné vlády (parlamentní politické strany či prezident republiky), a konečně zatřetí, personální obsazení vlády a vztah jednotlivých ministrů k politickým stranám.

Úřednické vlády v české politické tradici

V české politologické, historické i mediální obci panuje téměř všeobecná shoda na tom, že za úřednický je označován takový typ vládního kabinetu, jehož nástup je obvykle provázen složitou situací vládní a politické krize, jehož vytvoření nevychází z logiky mocenské alternace na půdorysu ideově homogenních parlamentních většin, a konečně v něm nezasedají špičky parlamentních politických stran, jež prošly demokratickými volbami.

Sám pojem úřednická vláda (obsahově české synonymum v zahraničí častěji užívaného termínu technická vláda) má původ v první ČSR, kde byly instalovány dva vládní kabinety Jana Černého (1920—1921 a 1926), které vznikly z vůle prezidenta Masaryka, nežádaly parlament o vyslovení důvěry a byly po časově omezeném období nahrazeny vládou, nad níž již převzaly záštitu politické strany. Ministry těchto dvou vlád pak byli na jednotlivých rezortech vrcholní státní úředníci.

Po roce 1989 byl termín úřednický kabinet převzat z prvorepublikové tradice a užit v souvislosti s nástupem vlády Josefa Tošovského na přelomu let 1997/1998, přičemž tato vláda nesplňovala výše uvedené charakteristiky bezezbytku, neboť v ní vedle nestranických „odborníků“ zasedali též předsedové dvou sněmovních stran (Josef Lux a Jiří Skalický). Z tohoto důvodu je tak Tošovského vláda namnoze označována jako „polopolitická“ a ve vztahu k prvorepublikové praxi přirovnávána k vládě Edvarda Beneše v letech 1921—1922.

Druhým úřednickým kabinetem je nazývána vláda Jana Fischera, působící v letech 2009—2010, kde již vzhledem k absenci špiček politických stran v jejíž řadách a převaze do té doby apolitických osobností (v souladu s prvorepublikovou tradicí dokonce několika dosavadních vedoucích představitelů vrcholných státních úřadů) docházíme k všeobecné shodě o jejím úřednickém „nepolitickém“ charakteru. Třetím takto označovaným kabinetem je pak nedávno skončivší vláda Jiřího Rusnoka.

Výše nastíněné empirické případy úřednických vlád v české politické praxi jsou z hlediska typologického nahlíženy dominantně prizmatem prvního a třetího výše naznačeného kritéria hodnocení. Prizmatem druhého výše uvedeného kritéria jsou pak postihnutelné významné rozdíly mezi jednotlivými případy pokud jde o vymezení původce instalace příslušné vlády a jejich vzájemný vztah.

V případě Tošovského vlády je často poukazováno na aktivní roli prezidenta Václava Havla a posléze i samotného designovaného premiéra Josefa Tošovského při výběru jednotlivých ministrů, nedávající příliš velký prostor uplatnění vůle vedení jednotlivých politických stran.

V případě Fischerovy vlády je naopak poukazováno na dominantní roli politických stran (především dvou nejsilnějších) při výběru jejích členů, omezeného vlivu designovaného premiéra Jana Fischera na personální obsazení a praktický nulový prostor prezidenta Václava Klause uplatnit vlastní preference v tomto procesu.

Případ vlády Jiřího Rusnoka je však natolik specifický a výše zmíněným vzorcům jednání jednotlivých aktérů se natolik vymyká, že pokusu o jeho typologické určení dle tří výše uvedených kritérií je třeba věnovat separátní pozornost.

Rusnokova či Zemanova vláda?

Rusnokův kabinet, nastoupivší do úřadu v červenci 2013, vykazuje shodu s předchozími empirickými případy úřednických vlád z pohledu prvního výše uvedeného kritéria: jeho jmenování předcházela vládní krize, vedoucí k demisi předchozí politické koaliční vlády.

Vývojovou shodu představuje též skutečnost, že v průběhu působení této vlády proběhly regulérní volby do Poslanecké sněmovny, na základě jejichž výsledků byla posléze jmenována vláda, která zmíněný úřednický kabinet nahradila. Ani tentokrát tedy nedošlo k naplnění podmínek, analogických prvorepublikové praxi, tedy nahrazení úřednické vlády jiným vládním projektem za identické politické konfigurace jako při jejím ustavení bez uskutečnění voleb.

Stejně tak došlo k ustavení Rusnokovy vlády v identickém ústavním rámci jako v předchozích případech (pomineme-li sice významnou, leč v tomto případě spíše dílčí změnu v podobě přímé volby prezidenta). Zde však veškerá podobnost končí!

Z pohledu druhého a třetího kritéria totiž v případě Rusnokovy vlády došlo ke splnění takových podmínek, jaké nikdy předtím nenastaly. Z hlediska definice původců vzniku vlády došlo ke dosud nevídané redukci interakčních polí jednotlivých aktérů na toliko formální splnění podmínek epizodního vyjednávání prezidenta Miloše Zemana s představiteli vládních stran o řešení politické krize.

Fakticky byla Rusnokova vláda jmenována prezidentem republiky zcela nezávisle na vůli politických stran, zúčastněných v Poslanecké sněmovně. Této skutečnosti odpovídá nejen prakticky nulový vliv jejich vedoucích představitelů na personální obsazení vlády, ale taktéž skutečnost, že na rozdíl od předchozích případů nebyla vládě Jiřího Rusnoka nikdy vyslovena důvěra Poslanecké sněmovny.

Podobně jako v předchozích případech bylo působení Rusnokovy vlády časově omezeno a jejím úkolem bylo překlenout období nutné pro zformování nové sněmovní konstelace, schopné ustavit novou politickou vládu.

Navzdory takto omezenému mandátu se však působení této vlády protáhlo na období delší než půl roku (přesně půl roku a devatenáct dní), přičemž vymezení tohoto časového úseku nebylo odvislé jen od „vnějších“ faktorů formování nové politické vlády, ale především jednostranného načasování jednotlivých ústavních kroků prezidenta Miloše Zemana při procesu formování vlády nové.

O Rusnokově vládě tak lze bez větších pochybností hovořit jako o úřednické vládě prezidentské, tedy odpovídající takovému typu vlády, kde z pohledu druhého kritéria nedochází pouze k dominanci hlavy státu nad parlamentem a politickými stranami při jejím formování, ale prakticky k plně jednostrannému uplatnění vůle prezidenta bez možnosti protistrany použít jakékoliv prostředky ve svůj prospěch.

Že jsou pro vznik podobné vlády v českém ústavním systému i politickém režimu mimořádně příznivé strukturální podmínky, jsem naznačil již ve své recenzi publikace Víta Hlouška a Lubomíra Kopečka Záchrana státu?, věnované typologiím úřednických vlád, v listopadu 2012 (online dostupná na e-polis.cz).

Zde jsem takovýto tehdy ještě hypotetický vládní projekt označil jako „absolutně prezidentský“, což odpovídá snaze terminologicky rozlišit prezidentem oktrojovaný vládní kabinet od kabinetu „prezidentského“, tedy toho typu úřednické vlády, při jejímž ustavení hraje hlava státu nezanedbatelnou roli, ale na její personální obsazení mají významný vliv i představitelé parlamentních stran.

Z pohledu třetího kritéria je pak personální obsazení Rusnokovy vlády rovněž značně diskontinuitní s předchozí praxí úřednických kabinetů. Sám post premiéra je totiž poprvé obsazen nikoliv doposud zcela apolitickou postavou, nýbrž bývalým předním politikem jedné parlamentní strany s ministerskou zkušeností, byť bezprostředně před nástupem na premiérský post již delší dobu bezpartijní a mimo volené politické funkce.

↗

Vlastimil Picek. Foto web vlády ČR

Na ministerských postech je potom situace až na výjimky poněkud odlišná, neboť jen čtyři ministři disponovali v době svého jmenování předchozí vládní zkušeností (Fischer, Pecina, Kohout a Picek). Skutečností je, že drtivá většina ministrů stála v době nástupu do vlády mimo stranické struktury a několik málo výjimek tvořilo množinu zcela zanedbatelnou, neboť ani v jednom případě nešlo o vrcholného stranického politika.

Zcela odlišný obrázek však představuje hodnocení vztahu jednotlivých ministrů k politickým stranám v průběhu svého působení ve vládě. Stranicky plně nezúčastněnými zůstalo během celého trvání vládního angažmá jen osm z patnácti členů Rusnokova kabinetu (Rusnok, Fischer, Kohout, Picek, Cieńciała, Holcát, Štys a Balvín).

Dalších pět ministrů se stalo volebními lídry mimoparlamentní politické strany SPOZ (Pecina, Toman, Koníček, Žák a Lukl), která sice ve volbách neuspěla, avšak jejich účast na jejích kandidátkách fakticky stvrdila předpokládanou ideovou i osobní blízkost těchto ministrů k prezidentu Miloši Zemanovi.

Další dva ministři se pak zúčastnili volebního klání na kandidátkách politických stran, které získaly zastoupení v Poslanecké sněmovně, přičemž oba byli zvoleni poslanci (Marie Benešová za ČSSD a Tomáš Podivínský za KDU-ČSL). Podobná situace nastala již v minulosti v případě vlády Tošovského i Fischera, avšak účast třetiny ministrů na kandidátkách mimoparlamentní strany (avšak „prezidentské“) představuje fenomén dosud nevídaný.

Typologie úřednických vlád „po Rusnokovi“

Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem nutno na závěr podotknout, že dosavadní pokusy o typologizaci tzv. úřednických vlád v české politické praxi sledovaly především ta kritéria hodnocení, odpovídající empirickým skutečnostem.

Předchozí významné odlišnosti jak vnitřních charakteristik úřednických kabinetů, tak definice a role původců jejich vzniku a vymezení interakčních polí mezi nimi byly nahlíženy jako klíčové proměnné při realizaci příslušné analýzy.

Po zkušenosti s působením vlády Jiřího Rusnoka, především ve vztahu k okolnostem jejího vzniku a roli prezidenta republiky po celé období jejího působení, významně ovlivňujícího její manévrovací prostor a politické možnosti jednotlivých jejích členů, nutno konstatovat, že česká politologie byla obohacena o nový, značně unikátní empirický případ úřednické vlády, jejíž typologické určení musí být odlišeno skrze dva subtypy prezidentského typu v rámci třetího kritéria.

Jak tyto subtypy terminologicky vymezit (například semiprezidentská a plně prezidentská, či jak bylo výše uvedeno prezidentská a absolutně prezidentská) je pak již metodologický detail, avšak z hlediska explanační funkce teorie detail naprosto zásadní!