Tvorba legislativy je klíčový, dlouhodobý, multidimenzionální proces, do něhož zasahují různorodí aktéři a stakeholdeři. Existují jak formální (zákonná) pravidla jak legislativu tvořit, tak pravidla etická a logická. Vláda tzv. rozpočtové odpovědnosti, která mimochodem na sladění normotvorby vydala pět milionů korun prostřednictvím projektu, jehož výstupem byl vzdělávací program pro úředníky a sborník příspěvků, je však v praxi v rozporu sama se sebou a s pravidly, která se snaží definovat. Autor tohoto článku není právník, nicméně se jako občan, analytik a člověk dlouhodobě se zabývající dobrým vládnutím potýká s důsledky práce reprezentantů této vlády.

Jako příklad nefungujícího legislativního procesu budiž uvedena příprava zákona o státních úřednících. Od roku 2006 se začaly objevovat snahy o vytvoření jednotné legislativní normy regulující právní postavení úředníků obcí a krajů (ÚSC) a státní správy (ÚSÚ). Od samotného počátku odborníci i zástupci ÚSC a ÚSÚ kontrovali, že takováto norma nemůže být vzhledem k odlišné povaze a vůbec filozofii státní správy versus samosprávy (byť v rámci tzv. smíšeného modelu) vytvořena, natož implementována.

Po volbách v roce 2010 zněl rozkaz jasně — jednotná právní úprava bude. A lidé, kteří se podíleli na politické rovině na tvorbě programového prohlášení vlády, začali zároveň vést odborné úřednické práce na přípravě této normy. Protože však narazili na „nepochopení“ své politické myšlenky ze strany vlastních zaměstnanců — úředníků expertů, které bylo ve skutečnosti odborným odmítnutím nesmyslu, začali připravovat zákon sami na vlastní pěst. A výsledek? Přes 600 zásadních připomínek jak z ÚSÚ, tak z ÚSC a jejich zděšení nad nekvalitou návrhu.

Co se dělo dál? Dobře, jednotná právní úprava neprojde, přemýšleli politici, pojďme se podívat pouze na státní správu. Obcím a krajům se ulevilo. Místo revize služebního zákona, který je již 11 let u ledu, se stejní političtí reprezentanti rozhodli vytvořit normu novou. Údajně lepší a levnější, přestože kvalifikovaný odhad finanční náročnosti neprovedli. A výsledek? 400 zásadních připomínek ze strany ÚSÚ.

Kritici byli označeni za nedostatečně progresivní a nechápající nutnost nové normy. Návrh zákona se mnohokráte upravoval a mnohokráte předkládal do připomínkového řízení a mnohokráte bylo opět nemožné připomínky vypořádat. Výsledek však byl vždy stejný — přes 300 zásadních připomínek ze strany ÚSÚ, velké rozpaky, nejistota a zároveň strach.

Právní laik se musí ptát: proč nebyly do odborných diskusí a pracovních skupin přizváni zástupci stakeholderů, ÚSÚ, odborů a nevládních neziskových organizací zabývajících se otázkami veřejné správy? Proč Ministerstvo vnitra vytvářelo návrh na koleně bez odborných expertíz a konzultací? Proč se aspoň nezeptalo zemí Visegrádské čtyřky nebo členských států EU na jejich zkušenosti?

Základní manažerské pravidlo přece říká: protivníky neporazíte v boji, ale tím, že s nimi bojujete na jedné straně. Tedy začlenění jednotlivých aktérů už do samotné přípravy normy je logickým i etickým normativem, který je samozřejmý pro OSN (UNDP), OECD (PGC), Radu Evropy i povětšinou starou EU (resp. Evropskou komisi).

Zpět k zákonu o státních úřednících. Návrh prošel vládou i přes všeobecný odpor a nevoli a také přes nevypořádané připomínky, resp. rozpory. Pokud tedy bude legislativní proces dokončen, budeme mít zcela nefunkční, děravý a nic neřešící zákon, který nikdo nechce, který všichni kritizují, ale který si vláda odfajfkne jako splněnou kolonku tzv. protikorupční strategie.

To však není všechno. Politici zadání po zdánlivém úspěchu rozšířili: jestliže budeme mít novou normu pro ÚSÚ, musíme mít novou normu také pro ÚSC. A tak připravili novelizaci zákona č. 312/2002 Sb. Vracíme se kruhem k jednotné právní úpravě státní správy a samosprávy, nicméně ve dvou odlišných zákonech.

Do přípravy této novely opět nebyl nikdo relevantní zahrnut, dokonce ani obce a kraje, jichž se budou změny bytostně (a v některých ohledech dokonce také existenčně) týkat. Budou se tedy divit, až jim dojde (patrně přespříští týden) návrh novely ve vnějším připomínkovém řízení. Stejně tak se bude divit Ministerstvo vnitra, až mu dojdou stovky zásadních připomínek, které opět nebude s to vypořádat a které pravděpodobně opět silou prosadí ve vládě.

Co z tohoto příkladu, který je pouze špičkou ledovce, vyplývá? V České republice zoufale absentuje oddělení politické a úřednické moci: ve vyspělých zemích dává politik zadání, které úřednický aparát realizuje. Nicméně pokud není možné zadání realizovat (protože je buď nesmyslné, nerealizovatelné, protizákonné a tak podobně), musí politik zadání upravit nebo přehodnotit.

Politik totiž není odborník, který má o věci nutné (neřkuli detailní) znalosti — na to má přece úřednický aparát, nicméně je třeba najít reálnou koexistenci politické a odborné úrovně. Nelze protlačovat reformy výhradně silově, tj. politicky. Zároveň zapojení jednotlivých stakeholderů, pořádání veřejných slyšení, kulatých stolů a odborných diskusí ještě před přípravou samotných norem napomáhá transparentnosti vládnutí. Proč jsou českými politiky (čest výjimkám) považovány za ztrátu času a plýtvání penězi? Copak politiky nezajímá reálný stav věcí a jejich vnímání odbornou i laickou veřejností?

Tyto zdánlivé samozřejmosti v české kotlině postrádáme. Nelze se proto divit, že normotvorba i přes politické proklamace o objektivizaci, transparentnosti, profesionalizaci, antikorupci nebo rozpočtové odpovědnosti je výhradně silová či oktrojovaná. Tyto proklamace se následně stávají nebezpečnými zaklínadly, která umožní přijetí prakticky čehokoliv i přes jakýkoliv odpor. Sémantická vyprázdněnost těchto pojmů totiž umožní libovolnou manipulaci.

Kdyby se Ministerstvo vnitra zeptalo ÚSC i ÚSÚ, co vlastně potřebují, co je pálí, co řeší, co jim současný stav ne/umožňuje, ušetřilo by šest let zbytečné práce své i připomínkových míst, tisíce stran papírů se slohovými cvičeními á la jak odmítnout nesmyslný návrh stokrát jinak a především by udělalo něco pro zkvalitnění veřejné správy v této zemi. Protože bez kvalitní veřejné správy nebude ani kvalitní stát.