↗

Dohoda o justiční spolupráci s Hongkongem je dnes jen prostředkem legitimizace čínské politiky státní bezpečnosti. Původní parametry hongkongského práva a jeho výrazná autonomie vůči pevninskému systému přitom pomalu přecházejí jen do vnějších atributů. Foto Peter Parks, AFP

Konec prvního článku nastínil okolnosti a události následující po představení návrhu hongkongského extradičního zákona. Byl to právě tento legislativní návrh, jenž naplno ukázal, jak jednoduše může Peking do vesměs standardních extradičních dohod mezi Hongkongem a jednotlivými státy zasáhnout, ba co víc, posilovat tím své mocenské zájmy. Druhý článek se pokusil vysvětlit mezinárodní kontext extradiční dohody. V této třetí části série se zaměřím zejména na návrh extradičního zákona v širším kontextu prosazování státní bezpečnosti ústřední vládou ČLR.

Právo slouží Straně, nikoliv lidu

Při jakémkoliv hodnocení dopadu nové legislativy na čínskou společnost je nutné v první řadě udělat krok zpět a připomenout, jaký je vztah mezi právem, potažmo samotnými zákony, a vládnoucí Komunistickou stranou Číny. Ústavy demokratických zemí se totiž většinou bezpodmínečně hlásí k demokratickým hodnotám, lidským právům a spravedlnosti, zatímco ústava ČLR stejně bezpodmínečně ustanovuje vedoucí úlohu komunistické strany a její postavení nad institucí státu i nad zákonem a právem samotným.

Právo se zde stále více stává prostředkem ke kontrole společnosti a k regulaci všech aktivit. Hranice mezi soukromým a veřejným právem v čínském kontextu v podstatě neexistuje. Hlasy, které dlouhá léta požadovaly zavedení toho, co západní právní věda nazývá „právní stát“ či „vláda zákona“, byly umlčeny krátce po nástupu současného generálního tajemníka Si Ťin-pchinga. Strana pod jeho vedením zavedla svou vlastní obdobu této právní doktríny, princip „řízení státu za pomoci zákonů“.

Definičními znaky tohoto systému jsou maximalizace kontroly obyvatelstva a institucionalizace vedoucí úlohy strany za současného vynětí její odpovědnosti z působnosti ochranných nástrojů veřejné moci. Výsledkem toho je paradoxní právní spletenec, který na straně jedné precizními legislativními postupy dosahuje bezprecedentního omezení takřka všech aspektů každodenního života, avšak na straně druhé v sobě nezahrnuje téměř žádné mechanismy kontroly a odpovědnosti vládnoucí strany. Tento postup je samozřejmě zcela účelový.

Zajištění státní bezpečnosti na prvním místě

Ústřední postavení v oblasti kontroly náleží systému státní bezpečnosti, jenž byl za Si Ťin-pchinga doktrinálně ukotven jako „komplexní pojetí státní bezpečnosti“. Jak samotný název napovídá, jejím cílem je zejména chránit samotný stát, a tedy především vedoucí úlohu strany. To je ostatně doloženo i skutečností, že nejzásadnější oblastí státní bezpečnosti je bezpečnost politická neboli zajištění nedotknutelnosti a kontinuity čínského politického systému.

Problém vztahu Hongkongu ke státní bezpečnosti, alespoň v intencích nejvyššího právního předpisu této zvláštní administrativní oblasti, základního zákona, trvá od samotných počátků obnovené čínské správy. Článek 23 základního zákona totiž zmocňuje hongkongskou zákonodárnou moc k přijetí vlastních bezpečnostních zákonů, které by poskytovaly ochranu před různými protistátními činy, včetně vlastizrady či rozvracení státu, avšak ne pouze ve vztahu k Hongkongu, nýbrž k celé ČLR. Tímto vstupují mocenské a bezpečností zájmy Pekingu přímo do ústavního zřízení Hongkongu a Peking tak získává legitimní nástroj nejen k prosazování vlastní vůle, ale i k umlčování svých odpůrců.

První snahou o přijetí prováděcích zákonů k článku 23 byl návrh zákona o státní bezpečnosti v roce 2003. Návrh počítal s rozsáhlým zvýšením pravomoci policie ve vztahu k protistátnímu jednání, včetně domovních prohlídek bez soudního příkazu. Zákon si současně vyhrazoval působnost vůči všem obyvatelům Hongkongu čínské státní příslušnosti, a to bez ohledu na to, kde se zrovna nacházeli.

Jak je pro čínské trestněprávní předpisy běžné, byl návrh plný terminologických nesrovnalostí, což dramaticky snižovalo míru právní jistoty — jeden z vůdčích principů právního státu. V obecné rovině tak návrh představoval především nástroj ke svévolné a účelové perzekuci nepohodlných občanů. Reakcí na něj byla největší demonstrace obyvatel Hongkongu od přechodu do čínské správy v roce 1997. Na pět set tisíc lidí se vydalo do ulic, aby požadovali okamžité stažení návrhu zákona. Jejich snaha slavila úspěch a návrh byl dočasně stažen.

Extradiční zákon jako právní klička k prosazení státní bezpečnosti

Po předchozím nezdaru ústřední vlády plně prosadit svou politiku státní bezpečnosti na území Hongkongu se v roce 2019 objevila nová cesta. Návrh Zákona o uprchlých pachatelích a vzájemné právní pomoci v trestních věcech ze dne 29. března 2019, zkráceně nazýván také jako extradiční zákon, představuje novelu dvou právních předpisů upravující podmínky extradice mezi Hongkongem a dalšími státy.

Tím prvním je Nařízení o uprchlých pachatelích č. 503, tím druhým Nařízení o vzájemné právní pomoci v trestních věcech č. 525. Jak již naznačil úvodní článek, důležitějším z těch dvou je nařízení o uprchlých pachatelích — na jeho základě totiž může dojít k vydání osob hledaných pro trestní řízení, a právě toto nařízení mělo být návrhem zákona změněno nejzásadněji.

Samotná změna se týkala zavedení nového druhu extradičního titulu, tedy právního důvodu pro vydání konkrétní osoby na určité místo. Návrh zákona totiž vedle původních „ujednání o předání uprchlých pachatelů“ (arrangements for the surrender of fugitive offenders) počítal také se zavedením „zvláštních ujednání o předání“ (special surrender arrangements).

Původní ujednání vyžadovalo pro extradici smluvní dohodu mezi Hongkongem a dalším státem s tím, že se výslovně nesmělo jednat o ústřední vládu ČLR nebo vládu jednoho z celků na provinční úrovni. Zvláštní ujednání oproti tomu zavedla rozšíření této možnosti o možnost vydat podezřelého jinému státu zcela bez jakéhokoliv smluvního základu, tedy i na pevninu.

Vláda argumentovala tím, že tento krok povede k efektivnějšímu boji s kriminalitou a vyřeší přetrvávající problém, kdy je Hongkong označován za „bezpečný přístav“ pro podezřelé z celého světa. Tento důvod se však jevil jako argumentační klička, neboť nejvíce by změnou naopak utrpěly tisíce čínských disidentů, kteří v Hongkongu našli útočiště pro své další působení. Právě jim by hrozilo okamžité vydání do ČLR a přinejmenším hodně nejistý osud.

Další navrhovanou změnou byla snaha potlačit roli Legislativní rady Hongkongu, jejíž souhlasné stanovisko s návrhem správce Hongkongu na vydání určité osoby je prvním článkem řetězce rozhodnutí v rámce každého extradičního řízení. Novela směřovala k tomu, aby u zvláštních ujednání o předání měl výlučnou pravomoc vydat osvědčení, které by bez dalšího dokládalo, že existují přesvědčivé důvody pro vydání dané osoby, právě správce Hongkongu.

Toto osvědčení by v praxi nahradilo souhlas Legislativní rady, a zcela by ji tak z extradičního řízení vyřadilo. Správce Hongkongu, tedy vrcholný představitel exekutivy, by podle novely získal navíc i pravomoc, již předchozí úprava přiznávala pouze moci zákonodárné. V Legislativní radě přitom ještě donedávna držela prodemokratická uskupení téměř třetinu křesel.

Právě tato druhá změna plně odhaluje Si Ťin-pchingovu snahu o postupnou konvergenci politických systémů Hongkongu a pevninské Číny. Zákonodárná moc totiž ve své původní podobě pro ústřední vládu nenabízela dostatečnou příležitost k prosazování politiky státní bezpečnosti v Hongkongu i bez existence tamního zákona o státní bezpečnosti. Jako snazší se proto jevilo postupně posilovat ty orgány, které tuto možnost dávají. Posilování jednotlivých složek exekutivy při současné marginalizaci zákonodárného sboru je ostatně způsob, kterým sám Si utvrzuje svou moc v Pekingu. Není tudíž divu, že tento osvědčený postup uplatnil i v Hongkongu.

Proti návrhu extradičního zákona se opět zvedla vlna masových protestů. Řada protestujících v něm viděla paralely s návrhem zákona o státní bezpečnosti z roku 2003. A ne náhodou. V praxi totiž šlo jen o přesunutí pravomocí na ústřední vládu, která by skrze extradiční žádosti mohla vyžadovat vydání konkrétních jedinců na své území a tam je následně soudit. Protestní hnutí však i tentokrát uspělo a projednávání návrhu extradičního zákona bylo nejdříve pozastaveno a následně byl v říjnu 2019 návrh oficiálně stažen.

Konečné prosazení státní bezpečnosti

Po dvou nezdařených pokusech přivést Hongkong pod ústřední systém státní bezpečnosti se Peking rozhodl pro změnu přístupu. Namísto prosazování zákonů v Hongkongu, kde předchozí snahy vždy narazily na masivní odpor tamních obyvatel, schválila ústřední vláda dne 30. června 2020 vlastní návrh Zákona o zajištění státní bezpečnosti ve Zvláštní administrativní oblasti Hongkong, zkráceně hongkongský zákon o státní bezpečnosti, který nabyl platnosti ještě téhož dne.

Vláda argumentovala především tím, že hongkongský základní zákon přijetí takového zákona od počátku předpokládal a že tímto krokem jen napravuje chyby hongkongských zákonodárců. Článek 7 zákona přitom znovu tuto povinnost připomíná a nařizuje Hongkongu přijmout vlastní bezpečnostní zákony „co nejrychleji“.

Svým obsahem i rozsahem je hongkongský zákon o státní bezpečnosti ještě drakoničtější než původní návrh z roku 2003. Hongkongské represivní složky mají širokou pravomoc zasahovat proti potenciálním „škůdcům“. Stejně tak byla uzákoněna možnost domovních prohlídek bez soudního příkazu a rozšířena působnost zákona na takřka kohokoliv, kdo by se dopustil jednoho z vyjmenovaných trestných činů, a to jak v Hongkongu, tak mimo něj.

Tato legislativní novinka, ukotvená v článku 38 zákona, vyvolala patrně největší pobouření v demokratických zemích. Je totiž chápána jako kriminalizace jakékoliv kritiky čínské vlády kdekoliv na světě. Zásadní změnou je i zřízení Výboru pro zajištění státní bezpečnosti ústřední vlády ČLR ve Zvláštní administrativní oblasti Hongkong, který při splnění zákonných předpokladů může vstupovat do trestního řízení a nahrazovat tak dosud výlučnou pravomoc hongkongských soudů. Ústřední vládě se tak skrze tento zákon podařilo prosadit to, o co se pokoušela minimálně od roku 2003 — Hongkong se s definitivní platností zařadil pod systém státní bezpečnosti.

Mezinárodní reakce bez české účasti

V reakci na přijetí zákona o státní bezpečnosti vypověděly Nový Zéland, Austrálie, Spojené království, Kanada či USA extradiční dohody, které s Hongkongem jednotlivě uzavřely. Pro připomenutí jen dodejme, že vedle Portugalska je v současné době jediným evropským státem, který dohodu dosud nevypověděl, Česká republika.

To se může v budoucnu ukázat jako problematické zejména vzhledem ke zmiňovanému článku 38 hongkongského zákona o státní bezpečnosti, tj. až se Hongkong na Českou republiku obrátí s žádostí o vydání osoby, která se podle tamního práva dopustila jednoho z trestných činů proti státu. Podle nevládní organizace Safeguard Defenders jsou extradiční dohody s čínskou stranou vítězstvím především pro Čínu a hlasitě varuje před jejich uzavíráním.

Nově složená Poslanecká sněmovna i nová česká vláda by proto měly téma extradiční dohody s Hongkongem vrátit na stůl a urychleně se jím zabývat. Setrvávání v jakémkoliv smluvním vztahu s Hongkongem v této oblasti znamená přímou účast České republiky na represivním systému ČLR vůči vlastním obyvatelům, ale i vůči komukoliv na světě, kdo bude z jejího pohledu představovat problém pro čínskou státní bezpečnost.

Práce je hrazena z grantu Nadačního fondu nezávislé žurnalistiky (NFNZ).