V poslednom období sa nielen na Slovensku ale aj v Bruseli pozornosť zameriava na efektivitu financovania rómskych podporných programov. Napríklad Oznámenie Európskej komisie Rámec EÚ pre vnútroštátne stratégie integrácie Rómov do roku 2020 (z 5.4. 2011) prikladá veľkú úlohu monitorovaniu a vyhodnocovaniu výsledkov intervencií zameraných na sociálne začleňovanie Rómov.

Rozvojový program OSN (UNDP) na Slovensku nedávno realizoval zaujímavý výskum, ktorý sa špecificky venuje otázke cielenia pomoci z fondov EÚ na Rómov. V krátkosti predstavím konečnú správu z výskumu Neistý výsledok: Pomohol Európsky sociálny fond Rómom na Slovensku? Zistenia z analýzy projektov zameraných na zamestnanosť a sociálnu inklúziu v programovacom období 2007 — 2013, ktorá je už prístupná čitateľom na webovej stránke.

Hoci sú možnosti Európskej komisie zasiahnuť priamo do domácich politík sociálnej inklúzie obmedzené, má silný nepriamy vplyv vo forme finančných nástrojov, ako je Európsky sociálny fond (ESF). Komisia výslovne uvádza „začlenenie Rómov do hlavného prúdu vzdelávania a trhu práce“ ako jeden zo všeobecných cieľov ESF. Medzi Slovenskom a Európskou komisiou existuje implicitná dohoda, že významná časť prostriedkov fondov sa použije na činnosti v prospech sociálne vylúčených rómskych komunít. Napríklad pre programovacie obdobie 2007 — 2013 boli marginalizované rómske komunity v rámci čerpania fondov tzv. horizontálnou prioritou.

Štúdia UNDP ponúka niektoré zaujímavé údaje: V rámci 1,7 miliardy eur z Európskeho sociálneho fondu, ktoré sú k dispozícii pre obdobie 2007 — 2013, bolo 70 % alokovaných na operačný program (OP) Zamestnanosť a sociálna inklúzia (administrovaný Ministerstvom práce, sociálnych vecí a rodiny SR) a 30 % a na OP Vzdelávanie (manažovaný Ministerstvom školstva SR).

Štúdia z dielne UNDP sa zameriava len na projekty realizované v rámci prvého uvedeného OP v rámci jeho prioritnej osi č. 2 Podpora sociálnej inklúzie. Projekty sú v rámci tejto osi členené do dvoch opatrení: 2.1. Podpora sociálnej inklúzie osôb ohrozených sociálnym vylúčením alebo sociálne vylúčených prostredníctvom rozvoja služieb starostlivosti s osobitným zreteľom na marginalizované rómske komunity a 2.2: Podpora vytvárania rovnosti príležitostí v prístupe na trh práce a podpora integrácie znevýhodnených skupín na trh práce s osobitným zreteľom na marginalizované rómske komunity.

Podľa štúdie v apríli 2012 (v období realizácie výskumu) interná databáza MPSVR SR obsahovala 690 zazmluvnených projektov v rôznych fázach realizácie vo výške viac ako 132 miliónov eur, ktoré boli označené ako "dôležité pre dosiahnutie cieľov horizontálnej priority MRK“. Hoci to početnosťou predstavovalo 43 % všetkých projektov financovaných ESF v rámci tohto operačného programu, vzhľadom na relatívne malý finančný objem mnohých projektov bol finančný podiel týchto projektov na celkovom objeme všetkých projektov výrazne menší - 13 %.

Výskumníci UNDP využívali pri svojej analýze kombináciu dvoch metód. Jednou z nich bola štatistická analýza projektových dokumentov na vzorke projektov. Tieto dáta boli v ďalšej fáze riešenia prepojené s databázou Atlasu rómskych komunít (2004), ktorá poskytuje detailné informácie o koncentrovaných rómskych osídleniach. Kombinácia týchto dvoch databáz umožnila posúdiť distribúciu finančných zdrojov podľa geografických kritérií (korelácia s geografickou distribúciou rómskej populácie) a sociálnych kritérií (miery nezamestnanosti a segregácie v osadách).

Hoci bol štatistický prístup vhodne zvolený na analýzu distribúcie investovaných financií, nedalo sa touto metódou posúdiť, ako investované zdroje ovplyvnili situáciu v cieľových komunitách. Preto sa výskumníci rozhodli doplniť štatistické informácie kvalitatívnym výskumom — zisťovali informácie rozhovormi s manažérmi projektov, starostami, samotnými Rómami v regiónoch Spiša a Gemera.

Najviac rozšírenými projektmi zameranými na riešenie problematiky marginalizovanej rómskej komunity boli projekty terénnej sociálnej práce (TSP) realizované v rámci opatrenia 2.1. (Tieto sa však nestali subjektom ďalšej kvalitatívnej analýzy UNDP, pretože už prebehol podobný výskum Výkon terénnej sociálnej práce v marginalizovaných rómskych komunitách z dielne Ústavu etnológie SAV v roku 2009). Zatiaľ čo veľkosť rozpočtu projektov TSP sa líšila v závislosti od veľkosti cieľovej skupiny v jednotlivých obciach, celkový finančný objem mal tendenciu byť výrazne nižší ako v prípade projektov v rámci opatrenia 2.2. (projekty vzdelávania a zamestnávania).

Podľa zistenia výskumníkov financovanie ESF pozitívne koreluje s veľkosťou obce. Inými slovami to znamená, že čím je obec menšia, tým je menšia pravdepodobnosť, že v nej bude realizovaný projekt ESF. Napriek tomu, že regióny Prešovského a Košického kraja sú rovnako znevýhodnené a žije v nich približne rovnaký podiel rómskej populácie, výrazne väčší počet projektov ESF prichádzal do Prešovského kraja. Podobné disproporcie medzi regiónmi vychádzajú aj po prepočítaní investícií na rómskeho jednotlivca.

Dá sa povedať, že západné Slovensko je v zmysle investícií na sociálnu terénnu prácu podfinancované. Pokiaľ v Prešovskom okrese bolo do TSP investovaných v priemere 60 eur, v Trnavskom to bolo 17 eur, v Trenčianskom 24 eur a v Žilinskom 24 eur. Znamená to, pýtajú sa výskumníci, že menej terénnej sociálnej práce v týchto oblastiach odzrkadľuje menšiu potrebu potenciálnych prijímateľov, alebo to znamená, že terénna práca sa zdá menej potrebná kvôli nižšiemu podielu rómskej populácie?

Dáta potvrdzujú disproporcie v distribúcií investícii aj pokiaľ ide o projekty opatrenia 2.2. (projekty vzdelávania a zamestnávania). V dôsledku niekoľkých obrovských projektov a nižšieho podielu rómskej populácie priemerné sumy na rómskeho jednotlivca vyskočili najviac na západnom Slovensku, napríklad v Myjave na 5 619 eur, v Púchove na 2 695 a v Zlatých Moravciach na 1 183 eur.

Existuje však pozoruhodný rozdiel medzi južnou a severnou časťou východného Slovenska. S výnimkou okresu Rožňava dosahujú všetky vidiecke okresy Košického kraja veľmi nízke hodnoty — menej než 100 € na rómskeho obyvateľa. V okresoch východne od Košíc sú tieto čísla dokonca ešte výrazne nižšie (Trebišov 25 €, Michalovce 31 €, Košice okolie 37 €). V porovnaní s tým takmer všetky okresy Prešovského kraja majú hodnoty nad 100 € (výnimky sú Humenné: len 8 €, Kežmarok 94 €, Sabinov 97 €), pričom viaceré dosahujú podstatne vyššie hodnoty.

Aj keď autori pripúšťajú, že identifikovať zdroje týchto disproporcií by si vyžadovalo samostatný výskum (ako hypotézu formulujú aj horšie ovládanie slovenského jazyka na košickom vidieku), je jasné, že komplexnosť administrácie zdrojov ESF zohráva kľúčovú úlohu v distribúcii projektov. Pripraviť projekt a administrovať grant je pomerne náročná úloha a vyžaduje určité kapacity (špecifické vedomosti a zručnosti na napísanie projektu), ktoré malé obce často nemajú a ani nie sú schopné kúpiť si ich z externých zdrojov.

Výskumníci zistili, že na jednej strane projekty realizované v rámci opatrenia 2.1. (teda TSP) boli smerované do lokalít s vyšším podielom Rómov a s vyššou mierou nezamestnanosti, ako bola priemerná hodnota týchto indikátorov. Na druhej strane projekty v rámci opatrenia 2.2. (školenia a zamestnávanie) smerovali do oblastí s nižšími priemernými hodnotami. Identifikovaným problémom je aj to, že v dôsledku absencie presných indikátorov bolo v podstate nemožné identifikovať, aký podiel príjemcov projektov reálne predstavovali Rómovia. S týmto súvisí aj problém formálneho monitorovania projektov zo strany ESF, ktoré sa nezameriava na to, aké sú reálne výsledky projektu, ale na to, či aktivity spĺňajú predpísané kritériá po formálnej a účtovnej stránke.

Pre terénny výskum si experti UNDP vybrali projekty v rámci Prešovského kraja s početnou rómskou populáciou a množstvom segregovaných osád. Výsledky poukázali na to, že iba veľmi malá časť prijímateľov si po skončení projektu našla formálne zamestnanie. Nie je preto prekvapujúce, že značná časť rómskych respondentov hodnotila v rozhovoroch školenia, ktoré boli častou súčasťou projektov opatrenia 2.2. negatívne, ako „stratu času“, z ktorej profitovali iba tí, čo kurzy organizovali, a nie tí, ktorí boli školení.

Aj pri pozitívnejšom hodnotení („lepšie ako nič“, „boli na niečo dobré“) zdôrazňovali, že: „bolo by dobré... keby sme teraz dostali nejakú prácu.“ Na druhej strane sa ukázalo, že v niekoľkých prípadoch projekt pomohol jeho klientom získať určitý sociálny kapitál, ktorý sa zúročil vo forme ponuky na malé práce, či fušky, najmä v stavebných prácach. Ale opäť sa jednalo o prekérne práce, neisté, sezónne - nie o oficiálne zamestnania alebo stabilné dlhodobé pracovné miesta.

Ukazuje sa, že potenciálni zamestnávatelia často uprednostňujú neoficiálne dohody, ktoré prácu zlacňujú, znižujú náklady a umožňujú, že pracovníkov možno ľahšie využívať. Recipročne, kombinácia sociálnych dávok a neoficiálnej práce poskytuje viac sociálnych a ekonomických istôt ľuďom, ktorí žijú v neistých podmienkach. Nálepkovanie Rómov ako zneužívateľov dávok (v dôsledku potenciálneho súbehu dávok a „fušiek“) sa vo veľkej miere zakladá na neschopnosti reflektovať širšie súvislosti socioekonomických a štrukturálnych nerovností. Autori štúdie upozorňujú aj na to, že príčinou toho, že väčšina projektov nesplnila očakávania prijímateľov, môže byť aj celková ekonomická situácia východného Slovenska, štrukturálne postihnutá nedostatkom pracovných príležitostí.

Výskumníci poukázali na to, že najlepšie projektové výsledky sa dosahovali v tých obciach, kde zároveň fungovali aj projekty TSP. Upozornili, že TSP by mala mať kontinuálny, mandatórny charakter a nemala by závisieť od projektového financovania ESF (ako je to v súčasnosti). Synergie medzi individuálnymi projektmi v obciach a terénnou sociálnou prácou by mohli byť systematickou súčasťou programového dizajnu ESF.

Výskumníci si všimli aj rôzne systémové chyby v procese výberu projektov. Napríklad kritérium „dôležité pre ... MRK“ (ktorú skúmané projekty podľa projektovej dokumentácie obsahovali) je veľmi vágna a sú ňou označované projekty veľmi rôznorodého charakteru. Preto je veľmi problematické ak nie nemožné zistiť, či projekt naozaj zacielil a zasiahol rómsku komunitu.

Analýza z dielne UNDP je nezvyčajná tým, že sa opiera o interdisciplinárny výskum, ktorý integruje štatistické i kvalitatívne, sociálno-antropologické postupy. Je potrebné dúfať, že odborná verejnosť a aj rozhodovacia sféra túto štúdiu (ktorá bola ostatne pripravená na podnet vedenia ESF) bude podrobne a s porozumením čítať.

Hurrle, J. et al. (2013): Uncertain impact: Have the Roma in Slovakia benefitted from the European Social Fund? Findings from an Analysis of ESF Employment and Social Inclusion Projects in the 2007 — 2013 Programming Period. UNDP, Bratislava 2012, 60 s.

Text vychází v rámci projektu Kritická ekonomie, jehož je Deník Referendum partnerským médiem.