Prezident Andrzej Duda představil minulý rok úmysl vyhlásit referendum, ve kterém by občané vyjádřili svůj názor na aktuálně platnou ústavu z roku 1997. Referendum se má odehrát při oslavě stoletého výročí znovuzískání nezávislosti 11. listopadu 1918. Prezidentova rozsáhlá kampaň je součástí aktuálního trendu revize historického dědictví, národní identity a společenského uspořádání, které lze sledovat především od nástupu konzervativní strany Prawo i Sprawiedliwość (PiS) do vlády.

Referenda v polských dějinách

Přestože až do osmdesátých let nebylo referendum v polském právním řádu definováno, objevilo se v první polovině 20. století pár případů, ve kterých představitelé politické moci využili institutu lidového hlasování k podpoře a nasměrování své politiky. Plebiscity po první světové válce sice nelze považovat za celostátní referenda, přesto byly prvním významným příkladem jeho využití k prosazení politického rozhodnutí celostátního významu, konkrétně o podobě poválečných hranic.

Na základě výsledků plebiscitů — vycházejících z usnesení pařížské mírové konference z roku 1919 — byly regiony Horní Slezsko, Mazury, Warmie a Povislí rozděleny mezi Polsko a Německo.

Další poválečné hlasování splňovalo hlavní rysy celostátního referenda. Jednalo se o referendum z 30. června 1946, které mělo posílit pozici prosovětského politického tábora v čele s Polskou dělnickou stranou vůči vlivné Polské lidové straně. Referendum se zabývalo třemi otázkami: zrušením Senátu, potvrzením nové západní hranice a znárodněním klíčových průmyslových odvětví a pozemkovou reformou.

Oficiální výsledek „3x TAK“ posloužil k legitimizaci již probíhajících procesů, především co se týká druhé a třetí otázky. Historici prokázali, že nastupující komunistická garnitura výsledky referenda zfalšovala, a to především díky kontrole nad místními samosprávami a sčítacími komisemi. Pro komunisty vyhovující výsledek hlasovalo 26,9 procent voličů a rozdíl mezi oficiálním „ano“ a pochybnostmi v jednotlivých otázkách se pohyboval kolem 40 procent. Přímé hlasování bylo v tomto případě využito jako propagandistický nástroj legitimizace probíhajících změn a prostředek k oslabení opozice, což vedlo k vytvoření politické atmosféry pro volby v roce 1947, které potvrdily vznik lidově demokratického Polska.

Legislativně bylo referendum ukotveno až na sklonku existence Polské lidové republiky v roce 1987. Po neúspěšné snaze o prosazení zákona o referendu v roce 1983 se 6. května 1987 stalo součástí ústavy. Důvody k předání další rozhodovací pravomoci občanům byly mimo jiné uvolňování dozoru Gorbačovova Sovětského svazu, vlivná neoficiální opozice „Solidarita“ a také přesvědčení vedoucí strany.

Polská sjednocená dělnická strana si uvědomovala, že musí vyřešit neúnosný socioekonomický stav země a politické napětí, pokud se chtěla udržet u moci. Jedním z nástrojů k posílení legitimity a potvrzení směřování svých změn se mělo stát referendum. Jeho právní a praktické vymezení ovšem garantovalo vládnoucí garnituře, že se výsledek hlasování neobrátí proti ní. Referendum mělo sloužit pouze jako další projev vůle obyvatelstva, hlavní úlohu by nadále plnily již dobře kontrolovatelné volby a ústavně zaručená vůdčí pozice strany. Iniciativu k celostátnímu nebo lokálnímu referendu mohly podat pouze vládnoucí orgány, nikoli obyvatelstvo, a strana tudíž měla vliv na formování otázek.

V témže roce si režim rovnou vyzkoušel konzultativní potenciál hlasování. Dne 29. listopadu předložil obyvatelstvu dvě otázky o budoucím směřování socialistického Polska:

1. „Jsi pro úplnou realizaci programu navrženého Sejmem o radikálním uzdravení ekonomiky, zaměřeného na výrazné úpravy životních podmínek, pokud víš, že to vyžaduje projít si obtížným dvou- až tříletým obdobím rychlých změn?“

2. „Přijímáš polský model hluboké demokratizace politického života, jehož cílem je posílení samosprávy, rozšíření občanských práv a zvýšení občanské účasti na vládě v zemi?“

Za účasti 67,32 procent obyvatelstva — tedy 17,6 milionů z celkových 26,2 milionů — se pro obě otázky kladně vyjádřilo 66,04 procent a 69,03 procent. Přesto bylo referendum neplatné, neboť podle zákona se aspoň pro jednu z otázek musela kladně vyjádřit polovina z celkového počtu voličů. Toho dosaženo nebylo — přepočet k celkovému počtu se pohyboval mezi 44 a 46 procenty.

Výrazná účast dokazovala zájem obyvatelstva o navrhované změny. Poněkud obecný charakter otázek a spíše konzultační nastavení instituce referenda vyvolávají pochyby, jak by se ke kladnému a platnému výsledku postavil režim, který se chtěl udržet u moci. Na druhou stranu neplatnost referenda posílila nedůvěru obyvatelstva k efektivnímu vedení země komunistickou stranou.

Referendum v postkomunistickém Polsku

V postkomunistické Třetí Polské republice bylo referendum coby součást ústavy projednávaným tématem během transformace právního řádu. V období platnosti provizorní takzvané malé ústavy získalo referendum na významu, protože ústavní zákon z 23. dubna 1992 ho zařadil do procesu přijetí ústavy a jeho novelizací z roku 1994 mohlo referendum o změně ústavy iniciovat obyvatelstvo nebo mimoparlamentní strany po získání minimálně půl milionu podpisů.

Dnešní obecné vymezení celostátního referenda určuje ústava z roku 1997. Samostatný článek k referendu číslo 125 vymezuje možnost, nikoli povinnost, celostátního hlasování o „záležitostech zvláštního významu“. Referendum může vyhlásit Sejm dvoutřetinovou většinou hlasů za přítomnosti minimálně poloviny poslanců nebo prezident republiky s nadpoloviční podporou Senátu za přítomnosti alespoň poloviny senátorů.

Výsledek celostátního referenda je závazný, pokud v něm hlasovala nadpoloviční většina oprávněných voličů, tedy starších osmnácti let. Dále se ústava o referendu zmiňuje v politických právech občanů na hlasování v něm a v prezidentových pravomocích vyhlásit ho, jako o možném nástroji k ratifikaci mezinárodní dohody a k rozhodování samosprávných celků a ve spojitosti s výše zmíněnou povinnou rolí v přijetí ústavních změn, tedy o možnosti ústavního referenda.

Další parametry jsou vymezeny zákonem, který rozlišuje dva druhy referend: celostátní a lokální (na úrovni obce, okresu a vojvodství). Celostátní referendum mohou iniciovat prezident nebo v rámci Sejmu jeho poslanci, Senát, vláda nebo občané s výše zmíněnou podporou. Občané nemohou vyhlásit referendum o státním rozpočtu, daních, obraně země, amnestii a ratifikaci mezinárodních dohod. Zajímavá specifika má ústavní referendum, které může navrhnout minimálně jedna pětina Sejmu, Senátu nebo prezident. K jeho platnosti není potřeba absolutní většiny jako u celostátního referenda, ale pouze prostá většina hlasů. Doba čtení návrhů na ústavní změnu v jednotlivých komorách parlamentu se liší podle toho, o jaké kapitoly ústavy se jedná.

Poláci mají několik zkušeností s nově vymezeným referendem. Na 18. února 1996 vyhlásili prezident Lech Wałęsa i Sejm každý vlastní referendum: prezident o potvrzení všeobecného volebního práva a Sejm ke čtyřem otázkám ohledně privatizace státního majetku. Na všechny otázky většina odpověděla kladně, ale pro nízkou, pouze třetinovou účast oprávněných voličů nebyla referenda platná. Ústavní referendum 25. května 1997 k nové ústavě nepodléhalo podmínce absolutní většiny, a proto bylo platné s těsnou většinou 52,71 procenta hlasů za 42,86procentní účasti.

O vstupu do Evropské unie se hlasovalo 7. a 8. června 2003 podle podmínek celostátního referenda. Pro vstup se vyjádřila z 58,85 procenta zúčastněných voličů rozhodující většina 77,45 procenta. Dosud poslední referendum na celostátní úrovni navržené prezidentem Bronisławem Komorowskim proběhlo 6. září 2015 — už za mandátu současného prezidenta Dudy — o změně okrsků pro volby do Sejmu, zachování dosavadního způsobu státního financování politických stran a změně v daňovém zákonu ve prospěch daňového poplatníka. Minimální účast 7,8 procenta voličů ovšem hlasování o konkrétních otázkách zmařila.

Platná referenda měla ratifikační, a tedy rozhodující charakter. Za neúspěchem ostatních celostátních referend stál mimo politické a společenské okolnosti ovlivňující účast voličů rovněž princip reprezentativnosti, ona absolutní většina, která má zachovat prosazování vůle většiny občanů, nikoli jen zaangažované menšiny. Na druhou stranu může nízká účast svědčit o nezájmu občanů a neefektivní propagaci referenda ze strany státu.

Dudovo referendum

Od května 2017 vede prezident Duda politickou a informativní kampaň ve věci revize současné ústavy. Vymezuje se proti její nejasnosti, možnosti volné interpretace a neaktuálnosti.

Při prezidentskou kanceláří pořádaných setkáních a konferencích v prezidentském paláci a v hlavních městech vojvodství pod názvem „Wspólnie o Konstytucji“ („Společně o Ústavě“) Duda kritizuje nedostatečné vymezení pravomocí jednotlivých úřadů moci, její sepsání „za zavřenými dveřmi“ a pochopitelné nezohlednění aktuálních výzev v domácí a zahraniční politice. Připomíná polemiky kolem ústavy už z doby jejího přijímání — i s odkazem na malou účast a těsný výsledek ve schvalovacím referendu — a jednotlivé kauzy opoziční Občanské platformy, především z doby sporů mezi premiérem Donaldem Tuskem a prezidentem Lechem Kaczyńskim z PiS a následného vládnutí prezidenta Komorowského.

V diskusích s veřejností o jednotlivých částech ústavy i životních podmínkách zdůrazňuje nutnou otevřenost jednání o nové ústavě, aby nebyla opět pouze výtvorem politických elit. Otevírá otázku národní suverenity Polska v ústavě nereflektovaném mezinárodním prostředí NATO, EU a evropského práva, která aktuálně v Polsku rezonuje vzhledem k euroskepticismu a možnosti odebrání hlasovací pravomoci v Evropském parlamentu kvůli reformě soudnictví.

Nová ústava má podle Dudy posílit národní vědomí Poláků a navázat na historické dědictví: „Věřím, že taková ústava, která bude čerpat z úspěchu 226 let od květnové ústavy […] bude to ústava na míru svobodné Rzeczypospolité, která se stane ještě silnější a sehraje ještě větší roli v mezinárodní aréně.“

Dne 13. června 2018 byl zveřejněn návrh patnácti otázek k plánovanému referendu. První dvě otázky se vztahují k rozsahu změn, zda má být vytvořena celá nová ústava, nebo zda stačí pozměnit části současné. Většina otázek souvisí s ústavními zárukami v sociální sféře, například odchod do důchodu pro ženy v šedesáti a pro muže v pětašedesáti letech, zvláštní posílení rodiny — včetně programu vlády PiS „500+“, který má motivovat k demografickému růstu vyššími příspěvky na každé dítě — a ochrana domácího zemědělství.

Mezinárodní rozměr mají otázky na ústavní zakotvení členství Polska v NATO a EU a na právní nadřazenost ústavy nad mezinárodním a evropským právem. Správy státu se týkají otázky o posílení kompetencí přímo voleného prezidenta v zahraniční politice a coby vrchního velitele ozbrojených sil a o potvrzení aktuálního rozdělení země na správní celky. Jedna z otázek se rovněž týká ukotvení ústavního referenda.

Nový národně ideologický charakter má mít nová preambule: „Souhlasíte, aby v preambuli Ústavy Polské republiky bylo odvolání se k přes tisíc let starému křesťanskému dědictví Polska a Evropy jako k důležitému zdroji naší tradice, kultury a národní identity?“ Přestože je Duda reprezentantem konzervativního PiSu, odmítl mezi ústavně garantovanými záležitostmi v posledních letech diskutovaný zákaz potratu.

V jaké situaci se nachází polská společnost, do které Duda vstupuje se svým referendem? Prezidentovo referendum v mnohém souzní s politickou linií současné vlády, přestože PiS jako strana zdůrazňuje, že návrh ústavních změn je zcela Dudova iniciativa.

Vládními kroky faktického zestátnění veřejnoprávních médií, restriktivní změny v soudnictví, „absolutní“ vyrovnání se s komunistickou minulostí — vedle změn názvů ulic i odstraňování kontroverzních nebo vládě nevyhovujících osob — a rostoucí spory s Evropskou unií směřuje PiS k vlastní změně ve státoprávním a společenském uspořádání a v budování „sebevědomého polského národa“.

Tuto napjatou atmosféru Dudův záměr umocňuje. Rovněž v poněkud populistickém tónu informativní kampaně vymezování se proti opozici a předávání moci do rukou občanů, kteří mají zabránit vládě té „nesprávné“ elity, se často shoduje s pisovskou rétorikou.

Vedle diskuse o nekonkrétních otázkách a jejich diskutabilním obsahu také někteří odborníci kritizují právně nespecifickou formu „konzultačního“ referenda, které se má odehrát na celostátní úrovni. Jeho konkrétní parametry samozřejmě ještě nejsou známy — Duda ještě nezískal ani podporu pro vyhlášení od Senátu —, lze ovšem předpokládat, že se tím chce prezident vyhnout oné kritické absolutní většině, která zmařila většinu předcházejících referend. Navíc dopředu deklaroval, že pro něj osobně bude referendum při dostatečné účasti závazné.

Můžeme vnímat Dudovy motivy tak, že chce legitimně znát názor veřejnosti na změny ústavy. Na druhou stranu nelze pochybovat o prezidentově politickém kalkulu, že se chce skrze referendum stát významným politickým hráčem, který bývá dosud často považován za figurku předsedy PiSu Jarosława Kaczyńského. Lze tak soudit už na základě vlasteneckých termínů spjatých s referendem. O úmyslu vyhlásit ho informoval 3. května, kdy si Poláci připomínají první demokratickou ústavu v Evropě z roku 1791. Termín konání plánuje na sté výročí znovuobnovení polského státu. Také navrhuje spojit referendum s termínem podzimních komunálních voleb, stejně jako se neúspěšně pokusil spojit Komorowského referendum s parlamentními volbami v roce 2015.

Navrhované referendum budí zájem veřejnosti, jak dokládají aktuální průzkumy, které zohledňují i aktuální návrh s pro referendum netypicky vysokým početem otázek. Prezidentská kancelář ve své sekci věnované výhradně plánovanému „konzultačnímu referendu“ zveřejnila anketu Instytutu Badań Pollster z 18. června. Pro novou ústavu se vyjádřilo 56 procent dotazovaných a pro změny v aktuální ústavě 62 procent. Podrobnější průzkum na vzorku 1100 osob s dotazy i k jednotlivým otázkám referenda představil Istytut Badań Rynkowych i Społecznych.

Pro novou ústavu by bylo pouze 43,6 procenta dotázaných a proti 51,9 procenta, zatímco pro změny v současné ústavě 61,6 procenta. Přes 70 procent by se nevzdalo práva na celostátní referendum, a ještě by jeho povinné vyhlášení rozšířilo na důležité společenské otázky. U většiny otázek týkajících se jak sociálních záruk, tak mezinárodní pozice Polska, se vyjádřila většina dotazovaných kladně. Zakotvit členství v NATO by chtělo 66 procent oproti 57,2 procenta ve vztahu k EU.

Na druhou stranu by jen těsná většina souhlasila s ústavním zakotvením kontroverzního pisovkého programu „500+“. Prezidentovy pravomoci by posílilo 55,8 procent a k nové preambuli se hlásí 60,3 procenta. Závěr průzkumu ovšem nedokládá takový zájem veřejnosti, protože 55,1 procenta dotázaných by k referendu v neděli 11. listopadu, na kdy ho Duda plánuje, nešlo, zatímco jen 43,9 procenta ano.

Z představených výsledků průzkumů můžeme usoudit, že veřejnost určitou změnu a garanci sociálních jistot podporuje. Ústavní změny by raději prosadila formou jednotlivých ústavních zákonů, než aby se utvářela úplně nová ústava. Není tedy prozatím pochyb, že prezidentovo referendum bude na podzim důležitým a kontroverzním tématem a že účast ani výsledek referenda nebude zanedbatelný. Záleží ovšem, jak se k nim postaví vládnoucí strana, opozice, veřejnost, ale i sám prezident. Pokud se toto referendum vyhlásí, může to být významný okamžik pro následné politické směřování jakékoli vlády, pro rozložení sil na politické scéně i ve vztahu veřejnosti ke svému podílu na moci.