Mnozí to zřejmě už zaznamenali, ale jistě ne každý: krabičky cigaret v zemích EU začnou krom slovních varování zdobit i typické odrazující obrázky. Konečným „Ano“ to schválili zástupci vlád členských zemí EU na zasedání ministerské Rady 14. března. Snímky nádorů, zničených plic či nemocných novorozeňat tak budou odrazovat od kouření i v České republice, a to nejpozději do dvou let.

Příslušné opatření, to jest revize směrnice o tabákových výrobcích (TPD), se může zdát dílčí a technické; zmíněnou Radou EU navíc prošlo dost hladce. Prvotní dojem ale klame. Jednak směrnice ošetřuje i řadu dalších záležitostí, jež budou představeny níže, a jednak konečné hlasování nebylo tím, které rozhodlo.

Jak vyplývá i z prací analytiků českého středního proudu (E15, Podnikatel.cz či EurActiv), ona revize TPD je ve skutečnosti posledním a zatím nejvýznamnějším prvkem regulačního rámce tabákového průmyslu na celounijní úrovni. Vznikla po dlouhém politickém boji v rámci tří hlavních institucí EU: Evropské komise, Rady a Evropského parlamentu.

A vedle ilustrace typického střetu veřejných a průmyslových zájmů znamenitě ukazuje, co tyto orgány můžou, co zmůžou a jako funkci zastávají. Jak bude navíc rovněž ukázáno, proces revize provázel už od počátku masivní lobbying výrobců cigaret, který lze díky úniku dokumentů z koncernu Philip Morris International přiblížit jak z hlediska rozsahu, tak i pestrosti použitých metod.

Tento druh obrázků začne povinně zdobit balíčky cigater v celé EU. Repro DR

Regulace před revizí

Evropská unie není navzdory tvrzením euroskeptiků žádným superstátem, a právě na míře regulace tabákového průmyslu je to znát. Vlády a reprezentace členských zemí se rozhodly v procesu integrace ponechat zdravotnické otázky takřka úplně v kompetenci národních států.

Po celá 90. léta tak tvořilo celounijní regulační rámec pouze několik směrnic, usnesení a závěrů z jednání Rady, tedy opět kolektivu ministrů členských zemí. Tato opatření navíc pojednávala jenom o určitých velmi omezených aspektech sjednoceného trhu, jako je kouření na pracovišti (zajištění ochrany všech pracujících těhotných žen, pracovníků-nekuřáků, a podobně) nebo sladění pravidel televizní reklamy.

Počátek nyní završeného pokusu o důslednější regulaci lze vidět až v roce 1999, kdy Evropská komise představila první návrh pozdější směrnice TPD — právě té, jež byla aktuálně zrevidována. Dokument, který po schválení vešel ve známost jako Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 6. června 2001 o sbližování právních a správních předpisů členských států týkajících se výroby, obchodní úpravy a prodeje tabákových výrobků, zavázal státy k přijetí dnes již zažitých pravidel.

Nápisy typu „Kouření škodí vám i lidem ve vašem okolí“, limity obsahu dehtu a nikotinu v jedné cigaretě či konec zavádějícího označení „Light“ či „Mild“ — to vše jde na vrub této směrnice.

Takřka souběžně (1998) vznikl návrh i druhého přelomové opatření — úplný zákaz tabákové reklamy a sponzorování tabákovými společnostmi. Tuto směrnici ale Evropský soudní dvůr zrušil, neboť dle jeho verdiktu přesahovala rozsah pravomocí, jež Unii svěřily členské státy.

Částečnou úpravu pak přinesla Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 26. května 2003 o sbližování právních a správních předpisů členských států týkajících se reklamy na tabákové výrobky a sponzorství souvisejícího s tabákovými výrobky, díky níž zmizela reklama na tabákové výrobky alespoň z mezinárodních akcí v EU — zvláště pak ze sportovních utkání.

Proč tak ztěžka

Ještě než budou rozebrány aktuální změny a proces, v němž vznikaly, patří se zastavit u normotvorby v EU obecně. Evropská komise — ono kolegium osmadvaceti pouze schvalovaných, ale ne volených politiků-úředníků, který má pod sebou výkonný aparát občas zlomyslně označovaný za „bruselskou byrokracii“ — totiž unijní legislativu sice navrhuje, ale nepřijímá.

Tato pravomoc zůstává ponechána společně ministrům členských zemí (to jest Radě EU, jež sestává ze zástupců vlád, v jejichž kompetenci je právě projednávaná otázka) a poslancům Evropského parlamentu. Ti pak v kontrastu s národními parlamenty nemají sami právo navrhovat normy, návrhy z Komise však mohou připomínkovat a případně měnit.

Všechny tři instituce jsou přitom omezovány jednak hlavními integračními smlouvami (mohou zpracovávat legislativu pouze v oblastech, v nichž jim svěřily příslušnou pravomoc členské státy) a jednak reálným zájmem většiny politických zástupců zemí v Radě a v Parlamentu (tedy ne úředníků) dané opatření odsouhlasit. V důsledku tak už počáteční návrhy z Komise bývají kompromisní a verze prošlá jak Radou, tak Parlamentem jen zřídka uspokojí ty, kdo chtějí opravdu radikální změnu.

Kladem popsaného je, že sama Komise přijde málokdy s něčím vyloženě proti veřejnému zájmu, proti skutečné poptávce či s něčím skutečně extrémním nebo absurdním, a že volení zástupci mají stále nad procesem kontrolu. Záporem zůstává, že se tak proces normotvorby na unijní úrovni velice často komplikuje, rozmělňuje a vleče. To platí i pro regulaci tabákového průmyslu.

Od schválení směrnice TPD v roce 2001 a směrnice o reklamě v roce 2003, resp. po uplynutí klasické dvouleté lhůty pro jejich zohlednění v národním právu, je tedy až dodnes unijní regulační rámec tvořen především:

1. zákazem tabákové reklamy na mezinárodních akcích
2. zákazem označení, která klamavě navozují dojem, že je příslušný typ cigarety zdravější (Light, Mild, apod.)
3. limity pro obsah dehtu, nikotinu a dalších látek v cigaretách
4. specifikací rozsahu a podoby slovního varování na krabičkách
5. dílčími zásadami ohledně kouření na pracovištích

dalších opatření

Evropská komise musela navíc při všech zmíněných iniciativách dokazovat, že nejen přispějí k ochraně veřejného zdraví, ale též zlepší ochranu spotřebitele a fungování společného trhu. Například povinnost varovat před následky kouření na předepsané části krabičky cigaret předepsaným způsobem tak byla vyložena i jako smazání rozdílů regulace v jednotlivých členských zemích.

Dílo Komise