Mnozí to zřejmě už zaznamenali, ale jistě ne každý: krabičky cigaret v zemích EU začnou krom slovních varování zdobit i typické odrazující obrázky. Konečným „Ano“ to schválili zástupci vlád členských zemí EU na zasedání ministerské Rady 14. března. Snímky nádorů, zničených plic či nemocných novorozeňat tak budou odrazovat od kouření i v České republice, a to nejpozději do dvou let.

Příslušné opatření, to jest revize směrnice o tabákových výrobcích (TPD), se může zdát dílčí a technické; zmíněnou Radou EU navíc prošlo dost hladce. Prvotní dojem ale klame. Jednak směrnice ošetřuje i řadu dalších záležitostí, jež budou představeny níže, a jednak konečné hlasování nebylo tím, které rozhodlo.

Jak vyplývá i z prací analytiků českého středního proudu (E15, Podnikatel.cz či EurActiv), ona revize TPD je ve skutečnosti posledním a zatím nejvýznamnějším prvkem regulačního rámce tabákového průmyslu na celounijní úrovni. Vznikla po dlouhém politickém boji v rámci tří hlavních institucí EU: Evropské komise, Rady a Evropského parlamentu.

A vedle ilustrace typického střetu veřejných a průmyslových zájmů znamenitě ukazuje, co tyto orgány můžou, co zmůžou a jako funkci zastávají. Jak bude navíc rovněž ukázáno, proces revize provázel už od počátku masivní lobbying výrobců cigaret, který lze díky úniku dokumentů z koncernu Philip Morris International přiblížit jak z hlediska rozsahu, tak i pestrosti použitých metod.

Tento druh obrázků začne povinně zdobit balíčky cigater v celé EU. Repro DR

Regulace před revizí

Evropská unie není navzdory tvrzením euroskeptiků žádným superstátem, a právě na míře regulace tabákového průmyslu je to znát. Vlády a reprezentace členských zemí se rozhodly v procesu integrace ponechat zdravotnické otázky takřka úplně v kompetenci národních států.

Po celá 90. léta tak tvořilo celounijní regulační rámec pouze několik směrnic, usnesení a závěrů z jednání Rady, tedy opět kolektivu ministrů členských zemí. Tato opatření navíc pojednávala jenom o určitých velmi omezených aspektech sjednoceného trhu, jako je kouření na pracovišti (zajištění ochrany všech pracujících těhotných žen, pracovníků-nekuřáků, a podobně) nebo sladění pravidel televizní reklamy.

Počátek nyní završeného pokusu o důslednější regulaci lze vidět až v roce 1999, kdy Evropská komise představila první návrh pozdější směrnice TPD — právě té, jež byla aktuálně zrevidována. Dokument, který po schválení vešel ve známost jako Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 6. června 2001 o sbližování právních a správních předpisů členských států týkajících se výroby, obchodní úpravy a prodeje tabákových výrobků, zavázal státy k přijetí dnes již zažitých pravidel.

Nápisy typu „Kouření škodí vám i lidem ve vašem okolí“, limity obsahu dehtu a nikotinu v jedné cigaretě či konec zavádějícího označení „Light“ či „Mild“ — to vše jde na vrub této směrnice.

Takřka souběžně (1998) vznikl návrh i druhého přelomové opatření — úplný zákaz tabákové reklamy a sponzorování tabákovými společnostmi. Tuto směrnici ale Evropský soudní dvůr zrušil, neboť dle jeho verdiktu přesahovala rozsah pravomocí, jež Unii svěřily členské státy.

Částečnou úpravu pak přinesla Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 26. května 2003 o sbližování právních a správních předpisů členských států týkajících se reklamy na tabákové výrobky a sponzorství souvisejícího s tabákovými výrobky, díky níž zmizela reklama na tabákové výrobky alespoň z mezinárodních akcí v EU — zvláště pak ze sportovních utkání.

Proč tak ztěžka

Ještě než budou rozebrány aktuální změny a proces, v němž vznikaly, patří se zastavit u normotvorby v EU obecně. Evropská komise — ono kolegium osmadvaceti pouze schvalovaných, ale ne volených politiků-úředníků, který má pod sebou výkonný aparát občas zlomyslně označovaný za „bruselskou byrokracii“ — totiž unijní legislativu sice navrhuje, ale nepřijímá.

Tato pravomoc zůstává ponechána společně ministrům členských zemí (to jest Radě EU, jež sestává ze zástupců vlád, v jejichž kompetenci je právě projednávaná otázka) a poslancům Evropského parlamentu. Ti pak v kontrastu s národními parlamenty nemají sami právo navrhovat normy, návrhy z Komise však mohou připomínkovat a případně měnit.

Všechny tři instituce jsou přitom omezovány jednak hlavními integračními smlouvami (mohou zpracovávat legislativu pouze v oblastech, v nichž jim svěřily příslušnou pravomoc členské státy) a jednak reálným zájmem většiny politických zástupců zemí v Radě a v Parlamentu (tedy ne úředníků) dané opatření odsouhlasit. V důsledku tak už počáteční návrhy z Komise bývají kompromisní a verze prošlá jak Radou, tak Parlamentem jen zřídka uspokojí ty, kdo chtějí opravdu radikální změnu.

Kladem popsaného je, že sama Komise přijde málokdy s něčím vyloženě proti veřejnému zájmu, proti skutečné poptávce či s něčím skutečně extrémním nebo absurdním, a že volení zástupci mají stále nad procesem kontrolu. Záporem zůstává, že se tak proces normotvorby na unijní úrovni velice často komplikuje, rozmělňuje a vleče. To platí i pro regulaci tabákového průmyslu.

Od schválení směrnice TPD v roce 2001 a směrnice o reklamě v roce 2003, resp. po uplynutí klasické dvouleté lhůty pro jejich zohlednění v národním právu, je tedy až dodnes unijní regulační rámec tvořen především:

1. zákazem tabákové reklamy na mezinárodních akcích
2. zákazem označení, která klamavě navozují dojem, že je příslušný typ cigarety zdravější (Light, Mild, apod.)
3. limity pro obsah dehtu, nikotinu a dalších látek v cigaretách
4. specifikací rozsahu a podoby slovního varování na krabičkách
5. dílčími zásadami ohledně kouření na pracovištích

Evropská komise musela navíc při všech zmíněných iniciativách dokazovat, že nejen přispějí k ochraně veřejného zdraví, ale též zlepší ochranu spotřebitele a fungování společného trhu. Například povinnost varovat před následky kouření na předepsané části krabičky cigaret předepsaným způsobem tak byla vyložena i jako smazání rozdílů regulace v jednotlivých členských zemích.

Dílo Komise

V dekádě uplynulé od přijetí zmíněných směrnic nastalo několik důležitých posunů. Za prvé, začaly se prodávat nové kuřácké výrobky jako elektronické cigarety, s nimiž původní regulace nepočítala.

Za druhé, objevily se nové výsledky výzkumů ohledně škodlivosti kouření i způsobů vzniku závislostí. Za třetí, státy EU, resp. Unie jako celek se v rámci Světové zdravotnické organizace (WHO) zavázaly k implementaci Rámcové úmluvy o kontrole tabáku (2005), která šla v mnohém za citované směrnice.

A za čtvrté, řada zemí EU začala v duchu úmluvy regulovat tabákový průmysl i kouření obecně podstatně přísněji než země jiné.

Tyto faktory podnítily tlak a veřejnou, resp. politickou poptávku, a právě na jejím základě začala Komise připravovat aktuální revizi směrnice TPD. Formálně proces započal v únoru 2009. V září 2010 pak Komise přikročila k veřejnému slyšení, na jehož základě vznikla první verze revizního návrhu.

Proces veřejného slyšení je dalším specifikem unijní normotvorby, a tak si zaslouží bližší přiblížení. Jedná se — de facto — o oficiální sondování, jak si příslušnou normu představují ti, kteří se jí cítí být dotčeni — v případě revize TPD tedy vlády, národní instituce, protikuřácké iniciativy, zástupci průmyslu, občanská sdružení i jednotliví aktivní občané.

Zájem o slyšení bývá značný, a tak se i tentokrát Komise připravila. Skutečnost ovšem předčila očekávání. Komise obdržela přes 85 tisíc reakcí, což je dle některých zdrojů vůbec nejvíce v historii EU. Jak uvádí server TobaccoTactics, pouze 2320 vstupů přišlo oficiálně od tabákového průmyslu. Počet neoficiálních tábáčnických reakcí se ale odhaduje na několik desítek tisíc.

Po takto obsáhlém slyšení se práce na návrhu obzvláště protáhla, načež ji ještě zkomplikovala aféra kolem údajné intervence komisaře pro zdraví a spotřebitelskou politiku Johna Dalliho ve prospěch tabákových firem, dosud mimochodem neobjasněná. V prosinci 2012 byl nicméně návrh revize předložen.

Komise vyšla krom obvyklých argumentů o sjednocování vnitřního trhu a ochraně spotřebitele z faktů, že závislosti je zpravidla nejúčinnější předcházet a že většina kuřáků s kouřením začíná před osmnáctým rokem věku. Cílem ústředních opatření revize se tak stal záměr učinit tabákové výrobky méně atraktivní obzvláště pro mladé lidi a rozšířit příslušné varování. Zcela konkrétně měla tedy zavést:

1. rozšířené varování před následky kouření na 75 procentech plochy cigaretové krabičky (dnes 30 procent přední a 40 procent zadní plochy)
2. zákaz dochucování cigaretového tabáku (zásada, že tabák má chutnat jako tabák, jeho chuť nelze zpříjemňovat)
3. zákaz tzv. slim cigaret (jež jsou dle výzkumných zjištění zvláště atraktivní pro mladé ženy)
4. prodej elektronických cigaret pouze se specifickou licencí (tzn. namísto trafik ve specializovaných prodejnách, resp. lékárnách)

Již na počátku roku 2013 však bylo zřejmé, že návrh neprojde snadno Radou. Zatímco ministři starých členských zemí jej byli odhodláni podpořit, skupina Polsko, Rumunsko, Bulharsko a Česká republika vytvořila opozici. A jelikož kritika začala zaznívat i z Evropského parlamentu, přistoupila Komise k další ze svých tradičních úloh — k moderaci vyjednávání.

↗

Angažmá lobbyistů

Lobbyisté samozřejmě vstupují do normotvorného procesu hned na počátku, často i před veřejným slyšením, a třeba i tím, že jej celý podnítí. I když svůj vliv uplatňují i zástupci občanských iniciativ či odborů, daleko vlivnější bývají lobbyisté průmyslu.

O potřebě vyrovnání této disproporce se v EU léta debatuje a jedním z výsledků těchto debat je i oficiální registr lobbyistů s kodexem chování. Zápis do registrů je ovšem dobrovolný a jediný trest za porušení kodexu je opět vyškrtnutí. V registru jsou navíc zapsáni i ti lobbyisté, kteří pracují pro více klientů zároveň. Zájmy průmyslu pak také nezřídka hájí i nájemné PR společnosti.

V případě revize TPD byla aktivita lobbyistů ohromující. Ví se to jednak z rozsahu veřejného slyšení, jednak z dokumentace lobbyistických aktivit, která unikla z koncernu Philip Morris International (PMI).

PMI je pouze jedním z významných producentů cigaret. Přesto jen on přímo zaměstnal příslušnými lobbyistickými úkoly 161 lidí. Z uniklých materiálů vyplývá, že navštívili nejméně jednou 233 europoslanců, to znamená téměř třetinu z celkového počtu. U některých přitom byli až pětkrát. Náklady pouze na schůzky s europoslanci pro podzim 2011 a jaro 2012 vyčíslili lobbyisté PMI na částku přesahující čtyřicet milionů korun.

Jak přitom připomněl v tematické interpelaci europoslanec Paul Murphy, vedle Philip Morris International lobbovalo ve věci revize TPD dalších osm tabákových koncernů, 22 lobbyistických skupin spolupracujících s daným odvětvím a dvanáct PR firem. A kromě Parlamentu se lobbovalo samozřejmě i v Radě a v úředním aparátu Komise.

Z uniklých dokumentů dále vyplývá, že konkrétně PMI uplatňoval v případě revize TPD dvě strategie: jednak se snažil směrnici zmírnit a jednak se snažil odsouvat její schválení. Takticky při tom zaangažoval i organizace sdružující pěstitele tabáku, zemědělské odbory či prodejce kuřiva. Ti pak kromě dalšího (vlastního) lobbyingu také několikrát demonstrovali v ulicích.

Neoficiálně byly europoslancům a dalším osobám v procesu zasílány apelativní dopisy a dárky typu láhve kvalitního vína, oficiálně pak byli zváni na různé exkurze a vysvětlující semináře. Veřejné argumenty tabákových lobbyistů lze shrnout následovně:

1. revize TPD je připravována pod přílišným politickým tlakem a příliš ukvapeně, s nedostatkem prostoru na vyhodnocení dopadů jednotlivých zpřísnění na evropské ekonomiky
2. revize TPD vyhází z nedostatečně vědecky podložených představ
3. revize TPD zlikviduje ohromné množství pracovních míst
4. revize TPD připraví státní rozpočty o citelnou část příjmů
5. evropský tabákový průmysl je už tak přeregulovaný, další regulace jej může zničit a/nebo snížit konkurenceschopnost Evropy vůči zbytku světa
6. tabák je sice zdraví škodlivý, ale stejně tak i mnoho potravin, jejichž prodej a výroba podobně regulovány nejsou
7. příslušné zákazy budou mladé naopak ke kouření lákat
8. zpřísnění regulace povede k bujení kriminality, k rozmachu černého trhu a nekontrolované ilegální výrobě a prodeji kuřiva

Úloha Parlamentu a konečný kompromis

Návrh Komise nakonec prošel po složitém vyjednávání prvním hlasováním v Radě, avšak ve zmírněné podobě. Zpátečnické skupině postsovětských zemí Polsko, Rumunsko, Bulharsko a Česká republika se podařilo prosadit zmenšení plochy povinného varování na krabičce ze 75 na 65 procent. Zákaz prodeje slim cigaret se potom podařilo vypustit zcela.

Odpovědný Výbor Evropského parlamentu pro životní prostředí, veřejné zdraví a bezpečnost potravin (tzv. ENVI výbor) se naopak ztotožnil s původní (přísnější) verzí návrhu a v červenci 2013 ji ještě mírně doplnil.

Parlament měl hlasovat vloni 10. září. Stalo se ovšem neočekávané: pouhých několik dní před plánovanou schůzí zažádaly tři pravicové frakce europoslanců o měsíční odklad hlasování.

Zdůvodnění této iniciativy se dodnes různí — od nedostatku času pro nastudování změn schválených ENVI výborem, po závěr kampaně před německými spolkovými volbami. Podle zastánců přísné verze revize šlo ale opět o taktiku tabákových lobbyistů.

Faktem zůstává, že lobbyisté se dle dokumentů uniklých z PMI se vskutku zaměřovali více na pravicové europoslance (prokazatelně navštívili nejméně polovinu z nich). A rovněž platí, že přísná verze revize neprošla.

Revize TPD, jíž schválil Evropský parlament na odloženém zasedání 8. října, byla nakonec v mnohém ještě mírnější, než verze schválená na jaře Radou: vedle zmenšení plochy varování a vypuštění zákazu projede slim cigaret rozvolňovala i zákaz prodeje dochuceného kuřiva a licencování elektronických cigaret.

Na podzim 2013 pak proběhlo poslední velké vyjednávání o kompromisu mezi verzí revize TPD schválené Radou (zmírnění původního návrhu) a verzí schválenou Parlamentem (ještě mírnější varianta). Hlavní boj tohoto závěrečného kola se vedl o klasifikaci elektronických cigaret: jestli i nadále zůstanou v běžném prodeji, nebo zda přejdou pod podobný režim jako nikotinové náplasti či další prostředky pro odvykání kouření (což někteří z jejich výrobců tvrdí, že jsou) — tedy zboží prodávané v lékárnách.

V příslušném jednání lze nalézt několik zajímavých momentů — například obvinění zastánců přísnější revize TPD z poplatnosti farmaceutickým firmám. V podstatě ovšem kopírovalo průběh dřívějších debat.

Výsledná varianta kompromisu počítá s dalším prodejem elektronických cigaret v trafikách, pokud se nerozhodne výrobce jinak, zavádí limity na obsah nikotinu v náplni a pověřuje Komisi dalším sledováním výzkumů o důsledcích příslušného typu kouření, resp. zavazuje ji k novému zhodnocení rizikovosti e-cigaret za dva roky.

Konečná podoba revize TPD byla dohodnuta se vším všudy v prosinci 2013, v lednu 2014 ji podpořil parlamentní výbor ENVI, v únoru schválil Parlament a 14. března definitivně Rada EU, jak už jsme na začátku uvedli. Vedle popsaných náležitostí pro elektronické cigarety tedy obsahuje:

1. povinnost rozšířit varování před následky kouření na minimálně 65 procent plochy zadní i přední strany cigaretových krabiček, paklíků tabáku pro ruční balení a tabáku do vodních dýmek
2. zásadu, že ono varování musí obsahovat jak textové, tak obrázkové prvky
3. zákaz prodeje dochucovaných cigaret a cigaretového tabáku, přičemž obzvláště oblíbené chutě (stanovuje se podílem na prodeji) jako mentolová mají šestiletou výjimku, tedy celkově osmileté přechodné období
4. zákaz prodeje malých (tzv. dámských) cigaretových balení
5. rozšíření zákazu užívání zavádějících označení o termíny jako „Přírodní“ nebo „Organic“
6. zpřísnění režimu dohledu nad produkcí tabákových výroků
7. garanci práva na zpřísnění příslušného režimu pro vlády těch členských zemí, které by chtěly zavést například australskou variantu potisku cigaret, nebo zamezit nákupu krabiček bez předepsaného varování z ciziny, prostřednictvím internetu

Cui bono?

Třebaže výsledná podoba revize TPD zmírnila původní návrh Komise, resp. výboru ENVI, její schválení uvítala jak protikuřácká sdružení, tak iniciativy usilující o ochranu veřejného zdraví. Za velký pokrok ji označily zástupci vlád známých důslednou protikuřáckou politikou, v Evropském parlamentu byla schválena drtivou většinou (500 pro, 63 proti, 60 se zdrželo).Tabákové koncerny reagovaly naopak oficiálním vyjádřením lítosti.

Z hlediska veřejného zájmu stál proti hlavním argumentům zastánců revize (tj. potřebě odradit mladé od kouření, varovat před jeho následky a chránit veřejné zdraví celkově) zejména ekonomický argument — otázka dopadu na příjmy států a na zaměstnanost v jednotlivých zemích.

Podle podkladových materiálů Komise bude tento dopad minimální, podle analýz tabákových koncernů naopak značný. Dále političtí odpůrci revize argumentovali poškozením tradičního pěstitelského odvětví (Maďarsko, Bulharsko), ohrožením sociálních programů na ně napojených či nepřípustností schválení podobného opatření bez nenapadnutelné vědecké opory.

V ČR rozšířená argumentace svobodným rozhodnutím jednotlivce nebo přílišným zasahováním EU do suverenity států se v unijní debatě objevovala jen okrajově. I euroskeptická skupina stran v Evropském parlamentu se nakonec rozhodla revizi TPD podpořit. Europoslanci ODS, jež všichni (a jako jediná česká strana) hlasovali buď proti, nebo se zdrželi, se tak postavili proti vlastní frakci.

Jak uvedené argumenty poměřit? Skutečnost vlivu designu nebo ochucení cigaret a rozšířeného (a zvláště obrázkového) varování na cigaretové krabičce na potenciální kuřáky byla prokázána řadou studií (Campaign for Tobacco Free Kids, Kanada, WHO či USA).

Nesporným faktem je také, že drtivá většina kuřáků (okolo 80 procent) začíná kouřit před osmnáctým rokem věku. A dále platí, že na nemoci způsobené kouřením umírá každý rok 700 tisíc Evropanů.

Ekonomické důsledky aktuální revize jsou naproti tomu diskutabilní, neboť počet kuřáků v Evropě klesá souběžně pod vlivem několika různých opatření (zákazy kouření ve veřejných budovách, omezování kouření v restauracích, apod.) a zřejmě i nezávisle na nich.

Zároveň je zatím obtížné předpovědět vývoj zájmu o elektronické cigarety, jimž dává řada kuřáků v poslední době přednost před klasickým kuřivem a jejichž přísnější regulací se má EU zabývat až po vyhodnocení jejich dopadů na zdraví v následujících letech.

Podstatnou roli v nahlížení tématu prismatem veřejného zájmu hraje konečně i pojednaný fenomén lobbyismu. Ani Komise, ani Rada a ani Parlament se lobbyistům principiálně neuzavírají s argumentem, že k dobré normotvorbě patří vyslechnutí si všech relevantních názorů. Disproporce mezi možnostmi průmyslových lobbyistů a lobbyistů protistrany je ovšem zřejmá.

V současné debatě, jejíž hezkou ukázkou je třeba nedávný tematický pořad Deutsche Welle, se objevují návrhy na důslednější zprůhlednění normotvorného procesu či na zajištění dotovaného zázemí pro lobbyisty občanských sdružení přímo v Bruselu.

Jak ale uvádí v odkazovaném pořadu europoslanec Hans-Peter Martin, který se tématem dlouhodobě zabývá: Vlivovou disproporci lze sice různými opatřeními zmenšit, avšak to podstatné se rozhoduje před volbami — strany a voliči by si měli zjišťovat, jak se ten který kandidát staví k zásadním otázkám, o nichž bude EU v daném období rozhodovat.

A média mají příslušné otázky klást. Jinak narůstá nebezpečí, že se kvůli kampani, ideologii či aktuální společenské atmosféře stanou europoslanci loutky zájmových skupin, anebo lenoši, jimž nejvíce vyhovuje hlasovat v zájmu toho, kdo jim nabídne nejvíce a předloží již zpracované zdůvodnění proč.