Veřejný ochránce práv je český ombudsman. Ombudsman je obecné pojmenování pro instituci určitého typu. Je to nezávislý, mimosoudní kontrolní orgán, který řeší stížnosti jednotlivců na jednání veřejné správy. Podle převažující teorie i praxe může takový orgán vést vlastní šetření, nemůže však rozhodovat — dává pouze doporučení. Typické je, že může konat i z vlastní iniciativy, tedy nikoliv jen na podnět konkrétního stěžovatele. Původ ombudsmanských institucí je ve Skandinávii.

Švédský král Karel XII. zřídil v r. 1713 poprvé úřad královského ombudsmana — zástupce krále, který kontroloval královské úředníky. Od r. 1809 je ombudsman zakotven ve Švédsku v ústavě. Dlouho se působení ombudsmana omezovalo jen na Švédsko. Velké rozšíření ombudsmanských institucí nastalo v druhé polovině 20. století, ombudsmani vznikali jako houby po dešti, až se hovořilo o ombudsmánii.

Dnes je nějaká instituce ombudsmanského typu téměř ve všech zemích světa. Mají nejrůznější názvy: Mediateur de la Republique (Francie a frankofonní země), Volksanwalt (Rakousko), Avocatul Poporului (Rumunsko), Rzecnik praw obywatelskich (Polsko), Upolnomočennyj po pravam čelověka (Ruská federace), Veřejný ochránce práv v České republice a na Slovensku.

Institut ombudsmana se prosazoval v České republice s velkými obtížemi. Od prvního návrhů ještě za československé federace až po kýžený zákon č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, lze dohledat několik verzí zákona. Dvakrát byl v 90. letech návrh zákona neúspěšně projednáván Poslaneckou sněmovnou.

Nese-li můj dnešní proslov podtitul Vývoj jednoho institutu ochrany práv — od správního k lidskoprávnímu pojetí, prozkoumejme, jak na tom byl a je ochránce ve vztahu k ochraně základních práv. Ustanovení § 1 říká, že veřejný ochránce práv působí k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších institucí uvedených v tomto zákoně, pokud je v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy, jakož i před jejich nečinností, a tím přispívá k ochraně základních práv a svobod.

↗

Institut ombudsmana se prosazoval v České republice s velkými obtížemi. Foto Jiří Schott, Mediafax

Dikce zákona naznačuje, že lidskoprávní působení v původním pojetí, když byl zákon přijímán, je spíše nepřímé. To byl zákonný rámec působení ochránce v prvních pěti letech. Nicméně i v tomto úzkém pojetí byl poměrně častý dotek s lidskoprávní agendou respektive lidskoprávní argumentací stanovisek ochránce, pokud jde například o vyřizování stížností osob z výkonu trestu odnětí svobody, vazby, ústavní a ochranné výchovy a ochranného léčení, z oblasti sociálně-právní ochrany dětí nebo ochrany práv cizinců.

Situace se však měnila, zákonem č. 381/2005 Sb., se ochránce stal národním preventivním mechanismem ve smyslu Opčního protokolu k úmluvě proti mučení a jinému krutému, nelidskému či ponižujícímu zacházení nebo trestání a je od té doby pověřen dohledem nad místy, kde je omezena lidská svoboda.

Ochránce tato místa navštěvuje preventivně a vydává zprávy a doporučení, s cílem předcházet špatnému zacházení. Ochrana před špatným zacházením, jež je v rozporu s lidskou důstojností, a zahrnuje všechny případy špatného zacházení, jakými je mučení či ponižující a kruté zacházení nebo trestání, je nepochybně typickou lidskoprávní agendou.

O tři roky později se ochránce v souvislosti s přijetím antidiskriminačního zákona (198/2009 Sb.) stal národním orgánem pro rovnost a byly mu svěřeny některé úkoly na poli rovného zacházení, zejména metodická pomoc obětem diskriminace a vydávání doporučení a stanovisek.

Zákonem č. 427/2010 Sb. se působnost ochránce rozšířila ještě o dohled nad nucenými návraty cizinců, kteří jsou z České republiky vyhošťování. Kancelář ochránce je informována o všech vyhoštěních a namátkou, dle vlastního výběru, se zaměstnanci Kanceláře některých z nich účastní, aby se přesvědčili, zda akt vyhoštění probíhá s respektem k základním právům vyhošťovaných.

V současné době jsou reálné úvahy o tom, zda by se ochránce neměl stát monitorovacím orgánem mezinárodní Úmluvy o právech osob se zdravotním postižením.

Je zřejmé, že český ombudsman není jen ochráncem tzv. malých práv ve veřejné správě a je otázkou, zda jím kdy byl, neboť i v počátečním znění zákona měl zadání i působnost směřující do lidskoprávní agendy, jak jinak interpretovat pojem principy demokratického právního státu, před jejichž porušením má ochránce též chránit. Pozdějšími novelami zákona o veřejném ochránci práv se toto lidskoprávní směřování nepochybně ještě posílilo.

Je to dobře nebo špatně? Je vývoj v České republice neobvyklý? Lišíme se od jiných zemí? Nebo jde naopak o přirozený vývoj? Pojetí ochrany základních práv se po druhé světové válce zásadně proměnilo. Pod dojmem hrůz, jimiž národy v té době prošly, byla přijata Všeobecná deklarace lidských práv, v jejíž preambuli se konstatuje, že lidská práva musejí být chráněna zákonem.

Lidská práva se stávají předmětem mezinárodních a regionálních smluv a uvádějí se postupně v život mechanismy, které na mezinárodní úrovni kontrolují dodržování smluv, případně jejich implementaci do národních právních řádů.

Působením ústavních soudů se také stírá jasná hranice mezi běžným porušením práva a porušením základního práva. Výrokem ústavního soudu se může stát, že běžné porušení práva je nadále nahlíženo jako zásah do základního práva. Naše právní kultura se proměňuje. Díky ústavnímu soudu jsme si zvykli na to, že i formálně zákonný postup orgánu státní správy může být shledán neústavním, nepřiměřeně zasahujícím do základního práva jednotlivce.

Mezinárodní společenství a jednotlivé státy však hledají i jiné než soudní mechanismy ochrany základních práv. V evropském kontextu, tedy v kontextu Rady Evropy, jde například o Výbor pro zabránění mučení (CPT) nebo o Evropskou komisi proti rasismu a intoleranci (ECRI). Zejména Výbor pro zabránění mučení se ukazuje jako velmi efektivní preventivní nástroj ochrany práva nebýt mučen či práva na lidskou důstojnost, doplňující a posilující ochranu, kterou poskytuje Evropský soud pro lidská práva.

Počátkem 90. let minulého století se konalo v Paříži mezinárodní pracovní setkání vnitrostátních institucí na podporu a ochranu lidských práv, které definovalo principy, na nichž by mělo být založeno působení těchto nejudiciálních národních lidskoprávních institucí.

Jde o konkrétní podoby různých forem podpory a ochrany lidských práv, jako je připomínkování zákonů, vydávání stanovisek a doporučení, zpracovávání národních zpráv o stavu lidských práv, dohlížení na implementaci mezinárodních smluv, komunikace s OSN, spolupráce s nevládními organizacemi a akademickými institucemi.

Tyto „Pařížské principy“ uvítala jak Komise OSN pro lidská práva (dnes Rada OSN), tak Valné shromáždění OSN. Instituce mohou obdržet status A, B, C či D. Postupně se rozběhl proces jejich akreditace u Mezinárodního koordinačního výboru národních lidskoprávních institucí (NHRI) a v současné době je jich akreditováno více než 103.

NHRI mohou mít různou podobu, musejí však splňovat ony Pařížské principy. Není bez zajímavosti, že z dvaceti jedné do dnešního dne akreditovaných unijních institucí je jich devět ombudsmanských a deset jich má podobu jiného zvláštního orgánu. Chorvatský, portugalský a španělský ombudsmanát je akreditován ve statusu A, ostatní převážně ve statusu B.

Český ombudsman zatím není takovou NHRI, ale klidně by se jí mohl stát a nebylo by na tom nic zvláštního, neobvyklého. Bylo by to v souladu s jeho dosavadní činností i s vývojem, jímž se ubírají některé evropské ombudsmanské instituce a v neposlední řadě také s tím, jak je od samého počátku vnímán širokou veřejností.