V posledních měsících jsme v ulicích našich měst i napříč českým mediálním prostorem mohli vidět heslo „za nezávislou justici“, které upozorňovalo na nebezpečí, jež ministryně spravedlnosti Marie Benešová představuje pro nezávislost státního zastupitelství. Toto heslo, mimo jiné i záštita masivnímu pochodu občanů Prahou, s sebou přineslo požadavek na okamžité schválení nové právní úpravy jmenování a odvolávání vedoucích státních zástupců a vyostřenou diskusi o její podobě.

Na vlně právních změn „hned teď“ se vyvezly tři návrhy na změnu zákona o státním zastupitelství, dva poslanecké a jeden vládní. Vládní návrh zákona však ležel na ministerstvu spravedlnosti již nějakou tu dobu.

↗

Požadavek na novou právní úpravu hned teď inicioval vypracování několika návrhů. Je však toto řešení? Foto Jan Kašpárek, DR

Na úvod bych si dovolil uklidnit českého občana — ať již projde Parlamentem jakýkoli z výše zmíněných návrhů zákonů, nezávislost státního zastupitelství ohrožena nebude. Jednoduše proto, že státní zastupitelství nezávislé není a nikdy nebylo. Tím se dostávám k hlavnímu problému současné diskuse o státním zastupitelství, a sice, že se vůbec netýká státního zastupitelství.

Nehovoříme o koncepci státního zastupitelství, tedy co od této soustavy očekáváme, ani neanalyzujeme, jak současný stav státního zastupitelství odpovídá tomuto našemu očekávání. Není zde řeč o pravomocích nebo postavení státních zástupců, nýbrž jen a pouze o jmenování a odvolávání vedoucích státních zástupců a o tom, jak uchránit nezávislost státních zástupců před vlivem Andreje Babiše.

Výše uvedené heslo „za nezávislou justici“, které vytváří paradigma současné diskuse o státním zastupitelství, v sobě obsahuje hned dvojí nesrovnalost s realitou. Jednak státní zastupitelství není nezávislé, jednak není součástí justice. K tomu koneckonců došel opakovaně i Ústavní soud, když například konstatoval: „Jestliže však státním zástupcům Ústava nepřiznává justiční charakter, šel by případný závěr o potřebě shodného rozsahu záruk nezávislosti státních zástupců a soudců zjevně nad rámec Ústavy.“ (sp. zn. Pl. ÚS 17/10, bod 43.)

Role, úloha a postavení soudnictví a státního zastupitelství jsou v našem systému dosti odlišné. Zatímco primární úlohou prvního je ochraňovat práva a svobody občanů, primární úlohou druhého je zastupování státu při ochraně veřejného zájmu (ergo boj s kriminalitou). Státní zástupce by měl postupovat odborně, svědomitě, odpovědně, nestranně, spravedlivě a bez zbytečných průtahů — slovo nezávislost nenajdeme ve spojení se státním zastupitelstvím ani v Ústavě, ani v zákoně o státním zastupitelství.

Znamená to tedy, že by státní zastupitelství mělo být podřízeno ministerstvu spravedlnosti a být nástrojem vládní politiky? Inu, zhruba v dimenzích tohoto názoru byl skutečně zákon o státním zastupitelství koncipován. V původní verzi (z roku 1993) ministr spravedlnosti de facto nahrazoval generálního prokurátora — byl například služebně nadřízen nejvyššímu státnímu zástupci a vykonával nad ním dohled a posuzoval jeho činnost nebo mohl jmenovat a odvolávat vedoucí státní zástupce (s výjimkou nejvyššího státního zástupce) dle své libovůle.

Ukázalo se však, že tato provázanost státního zastupitelství na exekutivu má nepříliš pozitivní vliv na jeho činnost. V roce 2002, za působení Marie Benešové jakožto nejvyšší státní zástupkyně, se tak podařila prosadit reforma státního zastupitelství do jeho (víceméně) současné podoby. Ani po roce 2002 však státní zastupitelství rozhodně nebylo soustavou nezávislou, což platilo i pro jednotlivé státní zástupce.

Státní zastupitelství totiž není prosto ani ingerencí vnějších (tj. od exekutivy), ani vnitřních (možnost nadřízených státních zástupců vydávat závazné pokyny pro podřízené státní zástupce a podobně). Těžko lze tedy mluvit o ohrožení nezávislosti státního zastupitelství, když žádnou takovouto kvalitu doposud nemá.

Tři návrhy na změnu zákona o státním zastupitelství

Máme tu tedy tři návrhy, říkejme jim Athos, Porthos a Aramis (zástupná jména volím úmyslně proto, aby bylo možno si utvořit názor na daný návrh dle jeho obsahu, a nikoli dle předkladatele). Všechny tři návrhy řeší ve své podstatě čtyři důležité otázky ve vztahu k vedoucím státním zástupcům:

1. Výběrový proces (Kdo a jak jmenuje?)
2. Funkční období (Na jak dlouho, opakovaně, či nikoli?)
3. Nezbytná délka praxe
4. Jak lze vedoucího státního zástupce odvolat?

Table

Infogram

V čem se tyto tři návrhy liší, jsou různé délky praxe a funkčních období, v možnosti počtu opakovaní výkonu funkce. Athos se oproti Porthosovi a Aramisovi liší rovněž v tom směru, že u vrchního, krajského a okresního státního zástupce požaduje výběr kandidáta skrze výběrové řízení.

Který z návrhů je nejlepší? Nedělejme si iluzi, že existuje jedno správné řešení. Jak řekl Herbert Simon, držitel Nobelovy ceny za ekonomii, „jakýkoli směr zvolíme, má a priori velkou pravděpodobnost býti tím nesprávným. Je tedy dobré, prozkoumávají-li jiní lidé i další cesty — možná nakonec alespoň jedna z nich bude ta správná.“ Jeho slova sice patřila vědeckému bádání, ale platí i na normotvorbu. Není jedno nejlepší správné řešení, zejména pokud nevíme, jakou podobu by státní zastupitelství mělo mít. Což nevíme, jelikož na to v současné vyhrocené debatě není ani čas ani vůle.

To však neznamená, že by návrhy byly bez chyby. Vždy, když se politici rozhodnou vyslyšet požadavky, aby byl nějaký zákon změněn „hned teď“, nejenže se vylučuje jakákoli možnost náležité odborné debaty (úmyslně říkám odborné, jelikož nemyslím debatu politickou) a příprava koncepční a systémové zákonné úpravy, ale zvyšuje se riziko chyb v legislativních návrzích, ba dokonce riziko jejich nízké kvality. To koneckonců můžeme vidět i u našich tří mušketýrů.

Athos se rozhodl jít cestou výběrového řízení, což je samo o sobě dobrý nápad, jelikož omezuje osobní vazby a interdependenci uvnitř soustavy státního zastupitelství. Bohužel složení výběrové komise je poněkud rozpačité. Ministerstvo a státní zastupitelství by mělo jmenovat do komise stejný počet osob (po dvou) a poslední, lichý, člen by měl být nominován na základě shody jak ministerstva, tak státního zastupitelství. Přítomnost soudce ve výběrové komisi vedoucích státních zástupců je potom zcela nesystémovým, personálním prolnutím soudní soustavy do státního zastupitelství.

Porthos a Aramis na druhou stranu ponechali dosavadní úpravu, tedy že vrchní, krajské a okresní státní zástupce jmenuje ministr na návrh bezprostředně nadřízeného státního zástupce, což však udržuje osobní provázanost uvnitř soustavy státního zastupitelství a hrozí posilováním zneužívání těchto osobních vazeb.

U těchto dvou návrhů se navíc objevuje zvláštní požadavek právní praxe nejvyššího státního zástupce, což znamená hrozbu, že nejvyšší státní zástupce do budoucna nebude mít žádné zkušenosti ze státního zastupitelství (Porthos vyžaduje desetiletou právní praxi u státního zastupitelství nebo soudu) a Aramis desetiletou právní praxi.

Navíc se lze setkat i s chybami v návrzích jako takových: například Porthos v paragrafovém znění § 10b odst. 3 vrchním, krajským a okresním státním zástupcům umožňuje výkon funkce maximálně dvakrát po sobě u téhož státního zastupitelství, zatímco v důvodové zprávě toto zapovídá.

Kam se státními zástupci?

Nabízí se tedy otázka, co bychom měli se státním zastupitelstvím dělat. Nic neměnit? Přijmout nějaký návrh? Který?

Nechali jsme se uzavřít do nebezpečné spirály. Máme trestně stíhaného předsedu vlády ve střetu zájmů. Máme obavu, že takový premiér zneužije svého postavení v systému (třeba i skrze jiné členy vlády) nebo systém nenávratně deformuje. Začneme upravovat celý systém a nasloucháme přitom nikoli rozumu, ale strachu, čímž systém sami deformujeme a zvyšujeme riziko nástupu dalších „babišů“.

Chceme-li státní zástupce, kteří budou schopni skutečně zastupovat veřejný zájem nehledě na politické tlaky či vazby dané osoby, podobně jako se to podařilo například v Itálii na počátku 90. let v rámci akce čisté ruce (Mani pulite), kdy byla obviněna více než polovina italského parlamentu a podařila se rozkrýt korupční povahu celého politického systému, potřebujeme skutečně nezávislé státní zástupce. Nezávislé jak na vládě, tak na svých nadřízených.

Na závěr si dovolím citovat slova Ústavního soudu (sp. zn. Pl. ÚS 17/10, bod 34):

„Ústavní soud nezpochybňuje, že z hlediska subjektivního, tedy v nárocích na schopnost státního zástupce „být odolným vůči jakýmkoliv (politickým, mediálním, občanským) tlakům“, lze dovodit obdobné rysy jako u subjektivně nezávislého soudce. Tato „vnitřní nezávislost“ však může být vykonávána pouze v omezeném rámci „nezávislosti vnější“, respektive administrativní.

Administrativní nezávislost je dána v případě soudců „systémovými, politickými a institucionálními podmínkami vytvořenými pro výkon skutečně nezávislé soudní moci“, které však ve struktuře státního zastupitelství absentují. (...)

Nijak se tím nezpochybňuje jak dosažená (a žádoucí) úroveň nezávislosti ústavně povolaných zástupců veřejné žaloby, tak konkrétní způsob výkonu funkce jednotlivých státních zástupců, jejich profesionální kvality a snaha rozhodovat nestranně a objektivně při dodržování ustanovení trestního řádu a ostatních předpisů. Nicméně právě potencialita možného účinného nátlaku brání považovat státního zástupce za orgán nezávislý, jak to má na mysli Úmluva.“

(Identita "tří mušketýrů" je následující: Athos — vláda, Porthos — Rekonstrukce státu, respektive Piráti, ODS a KDU-ČSL, Aramis — TOP 09).