Zákon o státní službě je jednou z klíčových norem, které Sobotkova vláda předkládá Parlamentu v první části svého funkčního období. Zákon o státní službě se obecně pokládá za předpoklad solidního fungování státu. Na jeho zásadním významu se shoduje vláda, opozice i občanské iniciativy, z nichž nejhlasitěji vystupuje Rekonstrukce státu.

Význam zákona dokládá i to, že se nad ním schyluje zřejmě k nejvážnějšímu střetu mezi Sobotkovou koalicí a parlamentní opozicí za celou dobu od vzniku nové vlády. ODS a TOP 09 minulý týden ohlásily, že jsou připraveny pokusit se přijetí zákona o státní službě ve Sněmovně blokovat. Obstrukce začnou buď v pátek nebo příští týden ve středu.

Zákon o státní službě chtějí všichni, spor se vede o jeho parametry

Principiálních odpůrců zákona o státní službě je jako šafránu, snad jen pár Klausových věrných, možná někteří komunisté. Jeho přijetí bylo jednou z podmínek při našem vstupu do Evropské unie. A zákon o státní službě skutečně již od roku 2002 máme, avšak s postupně několikrát odloženou účinností, naposledy k 1. lednu 2015.

Význam zákona nechala politoložka Vladimíra Dvořáková na svém blogu vysvětlit Václava Žáka (viz zde a zde): „Až doposud si politické reprezentace zvykly se ve státní správě chovat jako na dobytém území. Rozparcelovaly si ministerstva mezi partaje, natahaly si tam fůru poradců. Běžně měnily šéfy odborů, ale třeba v investičních odděleních.“

Podle Žáka je takřka každému zřejmé, že s tím je třeba skoncovat: „Proto je omezení vlivu politiky na chod státu úkolem číslo jedna. Transformace státní správy ale vůbec neznamená, že by měla zmizet politická odpovědnost za řízení rezortu, kterou musí nést ta strana, jejíž ministr rezort řídí,“ říká v rozhovoru.

Podobně argumentuje platforma Rekostrukce státu. Ve svých materiálech zdůrazňuje, že státní správa čelí politickým a klientelistickým tlakům, proti kterým úředníci nemají dostatečnou obranu: „Důsledky tohoto stavu negativně ovlivňují kvalitu poskytovaných veřejných služeb, Česká republika stále nemá účinný zákon, který by reguloval podmínky pro práci úředníků, oddělil pozice úřednické a neúřednické a vymezil i jejich kompetence“.

Jako příklad Rekonstrukce státu uvádí odbor strukturálních fondů ministerstva vnitra s přibližně pětapadesáti zaměstnanci: „Jen deset zaměstnanců z roku 2009 je zaměstnáno o čtyři roky později, personální veletoč přestavuje 81 % úředníků odboru. Propouští se pro nadbytečnost a po patřičné organizační změně se přijímá vyšší počet úředníků na stejnou práci,“ uvedla Rekonstrukce státu.

Rekonstrukce státu rovněž napadá libovůli při odměňování a hodnocení úředníků. Odměny jsou podle ní zneužívány k manipulaci a zavázání si úředníků k loajalitě. Tento argument je ovšem sporný, poněvadž ponechává otevřenou otázku, jakými nástroji má vlastně politické vedení úřadu motivovat úředníky k odvádění kvalitních výkonů.

Závažnějším problémem je, že tu doposud neexistuje ochrana oznamovatelů korupce. Kauzy Libory Michálka, Ondřeje Závodského nebo Jakuba Klouzala, jsou sice mediálně známé, avšak prostředí pro whistleblowery se tu dosud nezlepšilo.

V neposlední řadě souvisí kvalitní služební zákon s čerpáním fondů Evropské unie. Ministr pro lidská práva Jiří Dienstbier opakovaně v médiích zdůraznil, že musí být právní norma do konce roku přijata, aby Evropská komise nezastavila České republice čerpání peněz z fondů.

Důvodů pro přijetí služebního zákona je tedy nepočítaně. Spor se vede o jeho podobu.

Sporné principy zákona o státní službě

V důvodové zprávě ke služebnímu zákonu autoři zdůrazňují nezbytnost státní službu jednotně organizovat, řídit, kontrolovat a výrazněji oddělit od politického vlivu. Taktéž považují za nezbytné napříště prostřednictvím centrální systemizace schvalované vládou zabránit nepromyšleným a chaotickým zásahům do struktury veřejné správy.

Mimochodem, právě centralizace je trnem v oku pravicové opozice. Absence chybějícího služebního zákona se nicméně podle koaličních stran projevuje negativně právě na ústřední úrovni státní správy.

Nestabilita odborného úřednického aparátu, nevyvozování odpovědnosti za zjevná řídící či pracovní selhání, netransparentnost rozdělení odpovědnosti, absence koncepčního řízení a v zásadě nulová horizontální spolupráce či koordinace na ústřední úrovni zásadně negativně ovlivňují kvalitu veřejné správy.

Na krajské a obecní úrovni existují alespoň základní institucionální záruky oddělení politických funkcí od úřednických. Právě to by měl být jeden z  principů, z nichž zákon vychází. Dalšími jsou transparentní nastavení personálních procesů, profesionalizace zaměstnanců a jejich výkonu, určení práv a povinností státních zaměstnanců a centrální dohled a kontrola.

Poslední uvedený bod, tedy centralizace státní správy, je právě tím, co se nelíbí pravicové opozici. Podle vlády profesionalizaci, nezávislost a odpolitizování státní služby zajistí Generální ředitelství státní služby. Nemá jít o nový, samostatný úřad, nýbrž o organizační jednotku při Úřadu vlády, jak tomu je v řadě evropských zemí.

Má dohlížet na zavádění novelizovaného zákona o státní službě, navrhovat vládě centrální systemizaci služebních míst, zastřešovat kariérní, hodnotící a vzdělávací systém. V dalších fázích se má metodicky podílet na zefektivnění všech řídících a rozhodovacích procesů správních úřadů.

Předseda sněmovní frakce ODS Zbyněk Stanjura a první místopředseda TOP 09 Miroslav Kalousek veřejnosti minulý týden oznámili, že jsou připraveni kvůli zákonu použít ve Sněmovně obstrukce. Předseda občanských demokratů Petr Fiala pak uvedl, že budou požadovat změnu zákona zejména ve třech bodech.

„Požadujeme otevřít úřednická místa pro lidi ze soukromého a akademického sektoru, ponechat ministrovi pravomoci vůči náměstkům včetně jejich výběru a nezřizovat generální úřad, tedy nezřizovat další úřad pro úředníky, který znamená jen vyšší náklady a vytváří umělý úřednický aparát,“ vysvětlil Fiala.

Podle předsedy ODS má návrh jediný cíl: „zabetonovat na úřadech stovky lidí blízkých sociální demokracii a hnutí ANO.“ Návrh služebního zákona podle předsedy ODS vznikal nestandardně. Předseda ODS tvrdí, že vláda nejprve předložila jakousi demoverzi zákona, kterou následně zcela od základů předělala. „Opozice měla na seznámení se zákonem jen dvanáct dní. Jenže to nebyla nešikovnost, ale záměr levicové vlády,“ uvedl Petr Fiala.

ODS a TOP 09 zveřejnily čtyři podmínky, jejichž splněním podmiňují svůj souhlas se zákonem o státní službě. Tou klíčovou je zrušení institutu Generálního ředitelství. Podle Jiřího Dienstbiera ale zákon právě s tímto institutem stojí a padá.

„Pokud bychom Generální ředitelství ze zákona vypustili, jeho přijetí pozbude smyslu,“ uvedl Dienstbier pro Deník Referendum. „Na zrušení Generálního ředitelství proto nepřistoupíme, musel by se totiž přepsat celý zákon. Ředitelství je navíc tím institutem, který přispěje k odpolitizování a sjednocení státní správy,“ dodal.

ODS a TOP 09 kromě zrušení institutu Generálního ředitelství požadují otevřenost státní služby na všech úrovních pro úředníky samosprávy i zástupce akademické a soukromé sféry, zachování náměstků jako řídícího stupně služebního úřadu a zajištění personální kontinuity a stability, a to tak, že zákon bude poskytovat ochranu, jež by se vztahovala na úředníky, kteří pracují ve veřejné správě déle než čtyři roky.

Premiér Bohuslav Sobotka několikrát zdůraznil, že jsou ochotni s opozicí jednat. Podle Dientsbiera bude ale jednání zbytečné, pokud ODS a TOP 09 budou i nadále trvat na zrušení Generálního ředitelství. Sobotka navíc občanským demokratům a politikům TOP 09 vyčítá, že selhali v době, kdy byli ve vládě.

„Bohužel musím říci, že selhávají i nyní v opozici. Místo toho, aby se pokusili pomoci napravit situaci, kterou sami způsobili, tak se celou věc snaží blokovat. Nejen, že je ohrožena pověst České republiky, protože ten zákon slibujeme mít plně funkční už deset let, ale jde zejména o peníze. Jsou ohroženy tisíce projektů spolufinancovaných z evropských fondů,“ uvedl premiér.

„Jsme nepochybně připraveni s opozicí jednat, nechceme ignorovat připomínky, které dostáváme jako vláda, ale platí, že se nenecháme od opozice ani zdržovat, ani vydírat a trváme stále na tom, aby služební zákon byl plně účinný od 1. ledna příštího roku,“ dodal premiér na tiskové konferenci minulý týden.

První místopředseda TOP 09 Miroslav Kalousek přitom v rámci sněmovní rozpravy uvedl, že zákon podle Evropské komise není nutné přijmout ještě letos. Ani v tomto ohledu s ním ale koalice nesouhlasí.

„Na webové stránce statnisluzba.cz jsou veřejně k dispozici dokumenty, které jasně dokladují, že pokud služební zákon nenabude účinnosti 1. 1. 2015, bude vážně ohroženo čerpání evropských dotací v rozsahu více než pět set miliard korun,“ uvedl Dienstbier pro Deník Referendum.

Spor o připomínky Evropské komise

Pikantní na sněmovní debatě bylo vystoupení právě Kalouska. Ve středu ráno poslance i vládu překvapil, když jim přečetl neformální připomínky Evropské komise k právě projednávanému zákonu. Podle zjištění Deníku Referendum Kalousek ale ve sněmovně minimálně v jednom ohledu neříkal pravdu.

Podle jeho slov totiž poznámky komise obdržel také Dienestbier. A první místopředseda TOP 09 mu vyčetl, že s nimi neseznámil nejen předsedu vlády a koaliční partnery, nýbrž také opozici. Podle něj by se materiál Evropské komise měl stát předmětem veřejné debaty.

Proto s nimi tedy přišel seznámit veřejnost přímo na plénum dolní komory a následně je nechal zavěsit také na web TOP 09. Potíž byla v tom, že Dienstbier poznámky obdržel těsně po tom, co je Kalousek v dolní komoře přečetl.

Jak je to možné? Odpověď neznáme, jednou z možností je ale neloajalita některých ministerských úředníků k vládě. Je nejspíš příznačné a možná i logické, že se právě tento prvek jednání úředníků vyjevil v debatě o služebním zákonu.

Kalousek ve sněmovně řekl, že mu materiál Evropské komise zaslal přítel z Bruselu. Podle našich zjištění je ale pravděpodobnější, že jej získal z ministerstva pro místní rozvoj, kam ho úředníci Evropské unie adresovali. Na ministerstvu se pak materiál nejen zdržel, tudíž se s ním nikdo z koalice nemohl seznámit, nýbrž dokonce unikl k opozici.

Komise v materiálu sice vítá účinnost předlohy od ledna příštího roku, nicméně se v něm píše, že rychlost by nikdy neměla být na úkor kvality předpisu. Tato formulace se stala trumfem v rukou Kalouska, který zákon označuje za paskvil.

Podle komise by do působnosti zákona měly spadat všechny orgány státní služby bez ohledu na jejich právní postavení a případné výjimky by měly být zdůvodněny. Komise se v materiálu věnuje také systému odměňování, ten by měl veřejnou správu učinit atraktivní pro mladé lidi.

Experti Evropské unie se pozastavují také například nad údajnou uzavřeností státní správy pro nové zaměstnance. Podotýkají, že výběr všech manažerů na úřadech má být v pravomoci generálního ředitele státní služby, který bude jmenován politicky, tedy vládou.

Státní tajemníci pak mají jmenovat ostatní vedoucí úředníky. „Takže otázka politického vlivu ve veřejné správě není řešena prostřednictvím zákona, nýbrž kaskádovým efektem," četl před poslanci z dokumentu Kalousek. Podobné námitky vznáší občanské sdružení Rekonstrukce státu, které rovněž zákon považuje za připravovaný příliš spěšně na úkor jeho kvality.

„Pokud bude zákon schválen v navržené podobě, bude nezbytně nutné novelizacemi vyřešit celou řadu opatření,“ uzavírá platforma. Podle zjištění Deníku Referendum s tím ovšem souhlasí a také ve svých plánech počítá i Sobotkova vláda.

Špidlův služební zákon

„Problém Rekonstrukce státu je v tom, že sdružuje celou řadu iniciativ a sdružení, jejichž zástupci se mnohdy nejsou schopni shodnout na společném postupu,“ řekl Jiří Dienstbier Deníku Referendum s tím, že ke shodě je paradoxně přivedla až opozice avizovanými obstrukcemi.

Faktem je, že Rekonstrukce státu reagovala na požadavky opozice promptně, prakticky vzápětí zveřejnila tiskové prohlášení, ve kterém se píše v zásadě to, co tvrdí i ministr Dienstbier: že ultimativní požadavky ODS a TOP 09 podrývají základní principy zákona a jejich přijetí by zákon učinilo zbytečným.

„Generální ředitelství, které nepředstavuje mocný superúřad, jak se v médiích někdy mylně uvádí, má především metodicky usměrňovat a koordinovat procesy ve státní správě a přispívat k jejímu sjednocování,“ napsali zástupci Rekonstrukce státu.

Podle nich by výsledný zákon podle představ ODS a TOP 09 připomínal návrh zákona o úřednících Nečasovy vlády, který platforma Rekonstrukce státu zásadně odmítla. To podle Rekonstrukce státu nicméně neznamená, že by řada aspektů vládou překládaného zákona neměla být zlepšena či dopracována.

Je přitom jasné, že bez schválení novelizace zákona o státní službě vejde v účinnost torzo původního služebního zákona, který přijala Špidlova vláda v roce 2002. Právě takový výsledek nastane, pokud opozice splní, co avizovala, od svých požadavků neustoupí a začne obstruovat jednání Poslanecké sněmovny. To se jí, jak vysvětlil v rozhovoru pro Deník Referendum politolog Jan Wintr, může podařit.

„Miroslav Kalousek má zpravidla svou politickou strategii promyšlenou na několik tahů dopředu. Tentokrát se ale přepočítal. Mimochodem, třeba institut Generálního ředitelství je i součástí zákona z roku 2002,“ připomněl Dienstbier v rozhovoru pro Deník Referendum.

Podle Radima Bureše z Transparency International ale nejspíš nakonec k nějaké dohodě vlády s opozicí dojde. „Vláda neustoupí v případě Generálního ředitelství, v ostatních bodech ale prostor pro ústupky vidím,“ uvedl Bureš v rozhovoru pro Deník Referendum.

Zároveň se ale obává, aby zákon ústupky neutrpěl: „Ta norma je velmi citlivě vystavěná, jde o systém vzájemných brzd a protiváh, i dílčí úpravy mohou zákon rozmělnit". Pokud jde o opačný scénář, podle Bureše je nutné zdůraznit, že by tzv. Špidlův služební zákon znamenal především výrazné fiskální náklady.

„Model 2002 obsahoval významné výsluhy, normu současné vlády bych v tomto ohledu označil za umírněnou,“ uvedl Bureš. Podle našich zjištění by výsluhy dle zákona z roku 2002 znamenaly pro stát náklady mezi osmi až deseti miliard korun ročně. Podle jiných zástupců Rekonstrukce státu je naopak výhodou tak zvaného Špidlova služebního zákona výrazně větší otevřenost a prostupnost státní správy.