Přestože je zákon o státní službě č. 218/2002 Sb. na stole už deset let, k jeho plné účinnosti nikdy nedošlo. Údajně kvůli jeho velké finanční náročnosti. Jaké však mohou být skutečné důvody jeho neustálého odkládání a v poslední době také důvody jeho nahrazení jinými legislativními kočkopsy předkládanými Ministerstvem vnitra?

Příprava zákona o státní službě byla nesmírně náročná a bouřlivá, nicméně v roce 2002 úspěšně prošel veškerými legislativními procesy. Na veřejnoprávní bázi se jal profesionalizovat, a proto také odpolitizovat státní správu jasným oddělením politických a úřednických pozic, tj. jinými slovy oddělením moci politické a odborně úřednické, což je pro fungující administrativu krok absolutně nepostradatelný. Díky navrhované pozici státního tajemníka, jehož postavení ve služebním úřadu bylo na rozhraní moci politické a moci úřední a kterého měl jmenovat generální ředitel státní služby po dohodě se členem vlády, který dané ministerstvo řídí, mělo být zamezeno politickým tlakům na obsazování vedoucích pozic a docíleno personální stability.

Obdobně vyvedení systemizace mimo úřady do nezávislého Generálního ředitelství státní služby mělo poskytnout dostatečné záruky proti účelovým změnám organizační struktury a systemizovaných tabulkových míst. Zákon zaváděl služební poměr úředníků, definoval jejich práva i povinnosti. Už před deseti lety zároveň stanovoval principy objektivní personální politiky — od náboru přes hodnocení a vzdělávání, rozvoj, kariérní řád až po propouštění zaměstnanců. Metodickým, koordinačním a kontrolním orgánem mělo být Generální ředitelství státní služby, tj. nově zřízený ústřední správní úřad s navrhovanými 60 tabulkovými místy (celkem ústřední správní úřady zaměstnávají cca 17.000 zaměstnanců a v tomto kontextu se jeho plánovaný rozpočet jeví jako zcela marginální).

Zákon o státní službě nikdy nenabyl plné účinnosti (účinné jsou pouze jeho dílčí části, např. o vzdělávání). Většinou bylo argumentováno jeho finanční náročností, a to aniž by se provedlo objektivní vyčíslení nákladů na jeho zavedení. Důvod stálých odkladů leží jinde: v politické nechuti státní správu skutečně stabilizovat a odpolitizovat. Tím by mnohá politická reprezentace ztratila pohodlné odkladiště nepohodlných osob, zdroje svých příjmů i nezanedbatelné sféry vlivu na veřejný a jeho prostřednictvím i na soukromý sektor.

Již brzy od samotného přijetí zákona začaly být patrné snahy zákon zrušit, změnit jeho působnost, popř. alespoň odložit jeho účinnost. Vyvrcholilo to zrušením zárodku Generálního ředitelství při Úřadu vlády v roce 2006, přestože kolektiv odborníků věnoval čtyři roky práce přípravě implementace služebního zákona včetně přípravy služebních předpisů, prováděcích předpisů, informačních systémů atp. Agenda byla převedena pod Ministerstvo vnitra, kde došlo k jejímu rozpuštění v úseku veřejné správy, aniž by si politická reprezentace uvědomovala rozdíl mezi územní samosprávou a státní správou.

Následoval už jen krok k pokusu o tzv. jednotný zákon, který by sloučil služební zákon č. 218/2002 Sb. a zákon o úřednících územních samosprávných celků č. 312/2002 Sb. Odpor odborné veřejnosti i samotných správních i samosprávných úřadů byl ministerstvem ignorován. Stejně tak jako zásadní připomínky k legislativním návrhům, které připomínková místa uplatnila - přesáhly svým počtem tisícovku (sic!) a návrh zákona se tak stal zcela nepoužitelným. Ministerstvo vnitra v průběhu dalších šesti let postupně od svých „vizionářských“ cílů upouštělo, až před měsícem předložilo zcela bezzubý, nic neřešící, nicméně politicky pravděpodobně průchodný návrh zákona o státních úřednících.

Nový návrh Ministerstvo vnitra vypracovalo v režimu soukromoprávním, zcela nevhodným pro úpravu pracovních poměrů zaměstnanců ve vztahu ke státu (srov. např. nález Ústavního soudu č. 147/1998 Sb. dávající zapravdu tzv. mocenské, subordinační, teorii veřejného práva, v němž nejsou dva subjekty v rovném vztahu). Údajně byla soukromoprávní úprava zvolena, protože tak vláda rozhodla (jistě, vláda tak rozhodla, a to na základě věcného záměru zákona, který předložilo v souladu s terminologicky chybně formulovaným programovým prohlášením vlády Ministerstvo vnitra a soukromoprávní úpravu takto navrhlo — dostáváme se do bludného kruhu politické argumentace, resp. odborné nekompetentnosti).

Není pravda, že Portugalsko, Španělsko, Itálie nebo Řecko mají soukromoprávní úpravu státních úředníků. Všechny státy EU mají úpravu veřejnoprávní, pouze s jistými (silnějšími či slabšími) soukromoprávními prvky. Ministerstvo vnitra při své desinterpretující neznalosti či možná záměrné manipulaci směšuje veřejnoprávní/soukromoprávní legislativní princip, kariérní/poziční model státní služby nebo její post/byrokratické pojetí.

Tento nový návrh nezaručuje nestrannou systemizaci (tu ponechává plně v kompetenci úřadů, resp. jejich politickým špičkám), neupravuje platy a odměňování zaměstnanců (opět i ty nechává na libovůli vedoucích zaměstnanců), principy kvalitní personální práce neobsahuje (najdeme v něm sice proklamaci o pravidelném hodnocení, nicméně bez vazby na kariérní postup nebo odměňování — k čemu tedy takové hodnocení?). Zákon se sice pokouší definovat politické a úřednické pozice, ale pouze de nomine — jejich institut, vztah, vazby nebo vzájemné kompetence nedefinuje. Nicméně díky němu dojde k definitivnímu uzákonění politického vlivu na státní správu. Jedná se o pouhý nesystémový kompilát stávajících norem, který má petrifikovat stávající stav.

Diskutabilní je také velmi extenzivní institucionální působnost zákona — navrhuje se, aby se vztahoval nejen na ústřední správní úřady, ale také na civilní zaměstnance bezpečnostních sborů, NKÚ, Grantovou agenturu ČR, Technologickou agenturu ČR nebo Akademii věd ČR. Oproti tomu se služební zákon vztahoval pouze na organizační složky státu, které jsou ze zákona správním orgánem či správním úřadem, tj. na státní správu v nejužším slova smyslu.

Proč se Ministerstvo vnitra rozhodlo pro takovéto heterogenní a neujasněné pojetí? Odpověď bychom v návrhu nebo v předkládací zprávě hledali marně. Vyvstává otázka, zda je Ministerstvo vnitra vůbec kompetentní takovou normu připravit, když problematika pracovněprávních vztahů náleží dle kompetenčního zákona Ministerstvu práce a sociálních věcí.

Předloženým zákonem se má učinit zadost požadavkům Evropské komise, která přijetím regulace pro státní úředníky podmiňuje čerpání ESF prostředků od roku 2014. Přesto také tento předkládaný návrh Evropská komise mohutně kritizuje a dle interních zpráv není spokojena s nic neřešící normou a sama se neformálně kloní k návratu ke služebnímu zákonu č. 218/2002 Sb.

Nedělejme si iluze — 10 let stará norma nemůže být plně implementována. Ale udělat dílčí změny v komplexní a kvalitně připravené normě je daleko jednodušší a strategičtější než zalepovat díry v normě nekvalitní (změnit je nutno např. systém odměňování, zrušit systém hodností, zvážit systém čekatelství na státní službu atp.). Přesto jsou toto změny ze své povahy spíše marginální — norma jako taková je stabilní a připravena k aplikaci. K novému návrhu Ministerstva vnitra existuje opět několik stovek zásadních připomínek. Ministerstvo přesto plánuje předložit návrh vládě i s rozpory. Jaký smysl má tedy příprava takovéto normy, jejíž úskalí si odborníci plně uvědomují, nicméně politický význam je prý důležitější? Čeho se jí docílí? Zkvalitnění státní správy rozhodně ne. Bohužel.