Tento příspěvek předkládá kritiku zákonné úpravy voleb do zastupitelstva hlavního města Prahy a navrhuje ústavně konformní výklad té části zákona o volbách do zastupitelstev obcí, která se týká volebních obvodů. Vznáší otazník nad smyslem zákona č. 131/2000 o hlavním městě Praze, podobně jako  příspěvek Vojtěcha Šimíčka, který ho nazval „legislativním ropákem“.

Krajské zastupitelstvo hlavního města Prahy

Hlavní město Praha je jedinečné v několika ohledech: zastupitelstvo hl. m. Prahy je jediné v České republice, které řádně spravuje jak obec, tak kraj, a je jediným krajským zastupitelstvem, které je voleno podle zákona o volbách do zastupitelstev obcí. Zákon o volbách do zastupitelstev obcí připouští, na rozdíl od zákona o volbách do zastupitelstev krajů, tvorbu volebních obvodů.

§ 123 zákona č. 131/2000 Sb. o hlavním městě Praze taxativně určí, že volby do zastupitelstva hlavního města Prahy (dále zastupitelstvo Prahy) se konají podle zákona č. 491/2001 Sb. o volbách do zastupitelstev obcí. Často uváděný důvod ústavní konformity této úpravy je, že zastupitelstvo hl. m. Prahy je jak krajské, tak obecní zastupitelstvo. Proto se může pražské zastupitelstvo volit podle zákona o volbách do zastupitelstva obcí. Takové zdůvodnění však při bližší analýze neobstojí.

Pokud by zastupitelstvo Prahy bylo zároveň obecním i krajským zastupitelstvem, došlo by k porušení principu dělby moci mezi obcí a krajem. Podle čl. 101 odst. 1 a 2 Ústavy totiž spravují zastupitelstva obcí a krajů své věci „samostatně“. Pokud by jedno zastupitelstvo spravovalo zároveň kraj i obec, tak by kraj rozhodně nebyl spravovaný samostatně od obcí. Pro zachování principu dělby moci je tedy nutné, aby se obecní a krajské zastupitelstvo volilo v rozdílných volbách. Je tedy nutné konstatovat, že zastupitelstvo hl. m. Prahy nemůže být zároveň krajským i obecním zastupitelstvem.

Zkusíme jiný výklad. Ústava umožňuje, aby působnost kraje byla zákonem přenesena na obec a naopak. Pokud by bylo možné vykládat působnost zastupitelstva hl. Prahy tak, že celá působnost zastupitelstva kraje Prahy je přenesená na zastupitelstvo obce Prahy podle zákona č. 131/2000 Sb. o hl. m. Praze, bylo by následně možné tvrdit, že zastupitelstvo hl. m. Prahy je legitimně zvoleno podle zákona o volbách zastupitelstev obcí a může v přenesené působnosti spravovat zároveň obec i kraj Praha. Zjistíme však, že ani tento výklad není možný, jelikož ústavní pořádek přímo chrání existenci zastupitelstev krajů. Skutečnost, že územní působnost obce Praha je totožná s územní působnosti kraje Praha nic nemění na skutečnosti, že věcná působnost obce Praha a kraje Praha je odlišná. Praha je taxativně jmenovaným krajem v ústavním zákoně č. 347/1997 Sb. o vytvoření vyšších územních samosprávních celků. Dále je v článku 41 odst. 2, Ústavy uvedeno, že pouze zastupitelstvo kraje může předložit návrhy zákonů. Toto právo krajských zastupitelstev nemůže tedy zákonem být převedeno na obec Praha, jelikož by tím vznikl rozpor s Ústavou. Podobně má krajské zastupitelstvo, ale nikoliv již obecní zastupitelstvo, právo předložit před ústavním soudem návrh na zrušení podzákonného předpisu podle § 64, odst. 2, písm. e zákona o Ústavním soudu. Konstatujeme, že celá působnost zastupitelstva kraje Prahy nemůže být přenesena na zastupitelstvo obce Prahy.

Zbývá možnost zkoumat, zda zastupitelstvo Prahy podle Ústavy může být krajským zastupitelstvem, kde působnost obce Praha je svěřená kraji Praha podle zákona č. 131/2000 Sb. o hlavním městě Praze, a to z důvodu, že území obce Praha a kraje Praha je totožné. Taková úprava je přípustná podle čl. 104, odst. 2 Ústavy, který zní: „Zastupitelstvo obce rozhoduje ve věcech samosprávy, pokud nejsou zákonem svěřeny zastupitelstvu vyššího územního samosprávného celku“.

Rozpor s ústavními principy

Zastupitelstvo hl. m. Prahy tedy není obecním zastupitelstvem, ale pouze krajským zastupitelstvem. Tím jsou porušeny následující ústavní principy.

Vzniká rozpor se zákonem tím, že krajské zastupitelstvo je voleno podle zákona č. 491/2001 Sb. o volbách do zastupitelstev obcí, který pouze upravuje volby do obecních zastupitelstev (viz §1, odst. 1).

Ústavní princip obecnosti zákona zaručuje rovnost fyzických a právnických osob před zákonem. Jako důkaz porušení principu obecnosti zákona stačí prokázat, že jedinečná zákonná úprava vede k „dotčení základních ústavních práv a svobod“ (viz nález Ústavního soudu Pl. ÚS 12/02, ze dne 19.02.2003).

Principy obecnosti zákona a rovnosti volebního práva vytvářejí potřebu volit všechna krajská zastupitelstva de facto stejným volebním systémem. Zastupitelstva ostatních krajů nemají možnost vytvářet volební obvody. Princip rovnosti volebního práva je tedy dotčený vytvářením volebních obvodů pro volby do Pražského zastupitelstva. Ústavní stížnost SZ, VV, SNK-ED a dalších popisuje, jakým způsobem úprava volebních obvodů v Praze porušuje další základní ústavní práva a svobody. Konkrétně uvádí stížnost porušování práv občanů na poměrné zastoupení, rovnosti hlasu, ochrany politických menšin, svobodné politické soutěži a předvídatelnosti jejích pravidel.

Jedinečná zákonná úprava pro Pražské volby se dále dotýká práv občanů hl. m. Prahy a jiných krajů na samosprávu chráněnou od zásahu státní moci. Jedinečná úprava pražských voleb vytváří precedent, který by mohl legitimizovat vytváření volebních systémů „šitých na míru“ jednotlivým krajům, např. za účelem zvyšování šancí na volební úspěch těch politických stran, které by momentálně měly ve Sněmovně většinu hlasů.

Výše uvedená „dotčení“ základních ústavních práv a svobod způsobená jedinečnou úpravou volebních obvodů pro volby do krajského zastupitelstva hl. m. Prahy představují porušení principu obecnosti zákona.

Skutečnost, že existuje jiná možná zákonná úprava, která by neohrožovala základní ústavní práva a svobody, představuje porušení principu proporcionality (viz nález ústavního soudu Pl.ÚS 27/09 ze dne 10.09.2009). Zákonná úprava voleb do zastupitelstva Prahy by mohla určit, že se volby konají podle stejné úpravy jako pro ostatní kraje (zákon č. 130/2000 Sb. o volbách do zastupitelstev krajů), s jedinou zásadní výjimkou: termín voleb pražského zastupitelstva by i nadále byl shodný s termínem voleb do zastupitelstev obcí. Zavedení této výjimky by bylo nutné, aby nedošlo ke změně funkčního období pražských zastupitelů, které je podle Ústavy čtyřleté (čl. 102, odst. 2). Takové řešení bylo také ve sněmovní rozpravě přímo zmíněno (vystoupení poslance Krátkého ze dne 1.12.1999).

Náprava porušení ústavních principů

Z výše uvedeného je tedy patrné, že jedinečná zákonná úprava voleb do zastupitelstva hl. m. Prahy porušuje základní ústavní principy. Jak by mohl Ústavní soud nežádoucí stav napravit?

Jednou možností je rozhodnutí Ústavního soudu, podle kterého by se zastupitelstvo hl. m. Prahy volilo podle zákona č. 130/2000 Sb. o volbách do zastupitelstev krajů. Tento zákon však není přímo aplikovatelný pro Prahu, takže by Ústavní soud musel podat poměrně podrobný výklad jednotlivých ustanovení jak volby do zastupitelstva Prahy provádět. Ústavní soud by se tímto vymkl své roli coby „negativní zákonodárce“ (viz sněmovní tisk 23, 6. volební období).

Jinou možností by bylo rozhodnutí Ústavní soudu, kterým by se zrušila pouze problematická pasáž v zákoně č. 491/2001 Sb. o volbách do zastupitelstev obcí, týkající se vytváření volebních obvodů (druhá věta 1. odstavce § 27), a to z důvodu porušování principu obecnosti zákona. Porušování principů nerozporuplnosti zákona a proporcionality by však tímto i nadále zůstaly bez nápravy. Ústavní stížnost SZ, VV, SNK-ED a dalších navrhuje takový výrok. Zrušení práva obcí vytvářet volební obvody by však mělo dopad na volby do všech obecních zastupitelstev. Pro ostatní obce by bylo šetrnější, pokud by Ústavní soud svůj výrok omezil pouze na volby do zastupitelstva Prahy.

Ústavní soud by konkrétně mohl ústavně konformním výkladem určit, že pravidla pro vytváření volebních obvodů pro volby do zastupitelstva hl. m. Prahy se nesmí materiálně lišit od obdobné úpravy v zákoně č. 130/2000 Sb. o volbách do zastupitelstev krajů, který v současnosti neumožňuje vytvořit volební obvody. Zdůvodnění výroku by vycházelo ze skutečnosti, že zastupitelstvo hl. m. Prahy je krajským zastupitelstvem a že zákonná úprava voleb do zastupitelstva hl. m. Prahy porušuje princip obecnosti zákona tím, že se prokazatelně dotýká práv občanů kraje hl. m. Prahy na samosprávu, poměrné zastoupení, rovnost hlasů, ochranu politických menšin a svobodnou politickou soutěž a předvídatelnost jejích pravidel.

Upozornění: Pro odstranění případných nedorozumění je vhodné zdůraznit, že tento příspěvek nemá žádnou souvislost s ústavní stížností SZ, VV, SNK-ED a dalších na pražské volby, nebo s ústavní stížnosti politického hnutí „Pražané za svá práva“, autor však uvítá osvojení argumentaci kýmkoli, kdo ji považuje za rozumnou.