S termínem backstop, či jeho českou variantou irská pojistka, se to má při psaní o brexitu stejně jako s termínem impeachment při psaní o USA – každý, kdo se zajímá, tuší, oč jde, ale většinou právě jen tuší. Důvodem je tu zmatení dané tím, že tyto termíny označují několik různých věcí zároveň.
Vzato obecně je backstop záruka, kterou požadovala EU po Británii po celé roky jednání o podobě brexitu. Je to právně závazná garance, že hranice mezi britským Severním Irskem a vlastním Irskem nebude znovu ustavena jako pevná, že zůstane i po brexitu volně propustná pro lidi i zboží a že tomu tak bude minimálně do doby, než se EU a Británie řádně dohodnou na nových obchodních vztazích. Tzv. rozvodová smlouva, kterou dojednala s EU vláda Theresy Mayové, totiž dohodou o nových vztazích není – jde jen o dohodu na způsobu britského odchodu a na režimu, jež bude platit v přechodném období po něm.
Backstop je přitom včleněn do této rozvodové smlouvy jako specifický bod a zde přichází jeho druhý význam – to, jak konkrétně má být ona obecná garance naplněna.
Momentka z dnešní irské hranice. Foto NA, Twitter
Brexitáři kritizují backstop v obou jeho významech. Vadí jim obecně, že EU vůbec něco takového do rozvodové smlouvy žádala a prosadila. Ale ještě daleko více jim vadí konkrétně jeho současná podoba.
V průběhu jednání v posledních letech byly navrhovány různé podoby backstopu – různé způsoby naplnění dané garance. Britská delegace se přitom snažila EU dlouho přesvědčit, že není vůbec žádný backstop třeba – že má plán jak zřídit mezi Severním Irskem a Irskem po uplynutí přechodného období neviditelnou, ale pevnou obchodní hranici, na níž bude zboží v kamionech kontrolováno za jízdy pomocí nejmodernějších snímacích zařízení, a že celní kontroly budou probíhat v terminálech mimo hraniční pásmo.
Jak se však ukázalo, tento způsob správy přeshraničního pohybu má řadu nedotažených aspektů. Jeho zavádění a ladění by se tak s velkou pravděpodobností protáhlo. Tým Mayové proto nakonec navrhl (a byl to skutečně tým Mayové, ne tým EU), aby měl backstop tu podobu, kterou dnes brexitáře dráždí nad cokoliv jiného: pokud se Británie a EU nedohodnou na nové podobě obchodních vztahů do konce přechodného období stanoveného rozvodovou smlouvou, tedy do konce roku 2020, a pokud zároveň nebudou ochotny přechodné období prodloužit, zůstane Británie v celní unii s EU a Severení Irsko z části v jednotném trhu EU, a to až do doby, dokud nebude dohoda o nové podobě obchodních vztahů dojednána.
Právě toto konkrétní naplnění irské pojistky mají dnes brexitáři na mysli, když říkají, že backstop zasahuje do britské suverenity a že ohrožuje její demokracii. Lidé hlasující v referendu 2016 pro brexit totiž dle brexitářského výkladu politiky zavázali, aby Británii osvobodili ze sítě pravidel Evropské unie. Jestliže ale Británie zůstane v celní unii, bude obchodní politikou EU svázána stále, přičemž nad režimem v Severním Irsku budou mít britští politikové ještě menší moc.
Pokud by chtěla EU udržet Británii „svázanou“ napořád, mohla by teoreticky jednání o nové podobě obchodních vztahů sabotovat a s pomocí backstopu držet Británii v celní unii do nekonečna. Anebo jinak řečeno: Brexit s backstopem s sebou nese riziko, že vystoupení Británie z EU nebude nikdy dotaženo úplně a že Británie s tím jednostranně nebude moci nic udělat – byť jde o riziko tuze malé, na hranici reálnosti.
Záruky Mayové a pozice Johnsona
Theresa Mayová si byla vědoma, jaký je backstop pro brexitáře problém. Při své snaze provést rozvodovou dohodu parlamentem si proto od unijních představitelů vymohla:
- ústní i písemná prohlášení, že backstop nechtějí zneužívat, resp. nechtějí využívat, pokud nenastane specifická opravdu krizová situace,
- písemné prohlášení, že backstop je koncipován jako dočasné provizorium a nelze jej využívat dlouhodobě (to jest ve spojitosti s případnou zdržovací taktikou u nové smlouvy),
- písemnou, ale víceznačnou garanci, že Británie může za pomoci arbitrárního řízení backstop vypovědět, pokud se bude EU snažit jej zneužít.
Také v rámci volby nástupce Mayové se vůči popsané náplni backstopu vymezovali takřka všichni kandidáti. Někteří slibovali, že přimějí EU rozvodovou smlouvu ještě otevřít a doplnit o možnost backstop jednostranně vypovědět, jiní navrhovali doplnit jeho časové omezení (užívá se termín timetable).
Vítězný kandidát Boris Johnson ovšem jak v primárkách, tak i v posledních červencových dnech už jako premiér hlásal, že takovéto chirurgické změny nestačí – že míní s EU vyjednávat pouze o vypuštění celého mechanismu backstopu, a pokud EU neustoupí, vyvede Británii z Evropské unie raději k 31. říjnu bez dohody.
O jiných úpravách rozvodové smlouvy vyjednané Mayovou zatím Johnson nehovořil. Mezi pozorovateli se tak má za to, že kdyby EU Johnsonovi ustoupila v tomto jediném bodě a backstop prostě vyškrtla, bude Johnson moci představit starou dohodu Mayové jako novou dohodu vlastní a provést brexit v měkkém režimu.
Stále však platí, že pro EU byl backstop hned od počátku brexitových jednání jedním z hlavních požadavků, že jednání o jeho konečné podobě zabrala většinu roku 2018 a že Johnsonem formulovanému požadavku nyní dost dobře vyhovět nemůže. Což musí Boris Johnson vědět.
Proč EU neustupuje
Pominou-li se aktuální faktory – například problematičnost znovuotevírání již uzavřeného jednání teď o prázdninách, a navíc v čase, kdy se v Bruselu řeší výměna aparátu staré a nové Komise – a pomine-li se logická snaha EU hájit spíše zájem členského Irska, než odcházející Británie, jsou tu ještě dvě další skutečnosti, které k pochopení neochoty EU ustupovat přibližují:
Za prvé, každý obchodně-politický celek potřebuje jasné hranice. Dávají mu prostor pro vlastní politiku, včetně například zvládání imigrace či vyjednání vlastních výhodnějších obchodních smluv se zbytkem světa, o nichž britští konzervativci opakovaně hovoří. Dávají právo na vlastní jinakost.
Vláda Spojeného království se na základě referenda 2016 rozhodla, že se o vlastní jinakost přihlásí a že chce mít onu vlastní politiku, jinou než ostatní státy EU. Tím si řekla i o funkční hranici. Neměla ale – a dosud v mnohém nemá – jasno, jak mít hranici zároveň pevnou i propustnou. Nebyla absolutně připravena na rychlá jednání o brexitu a na ně navazující o nových vztazích s EU – tedy o podobě této hranice. Vzpomeňme, že jednání o vlastním brexitu zahájila v podstatě až v červnu 2017, tedy rok po referendu. A podklady pro jednání o nových vztazích dodala až v červenci 2018 v podobě obecně upovídaného Chequerského plánu.
Z celých rozhovorů vzešla nakonec pouze rozvodová smlouva ustavující přechodné období nejméně do konce roku 2020, v rámci něhož se pro Británii oproti dnešku téměř nic nemění, a schválena byla ještě politická deklarace o budoucích vztazích, kterou vůdce labouristické opozice trefně označil za „26 stran tlachů“. A ani pro toto však nedokázala britská vláda najít ve vlastním parlamentu většinu.
Dnešní premiér Boris Johnson odešel z vlády své předchůdkyně Theresy Mayové právě po zveřejnění Chequerského plánu. Je tak důvodné předpokládat, že s tímto vymezením vztahů Británie – EU do budoucna nesouhlasí. Opět však není jasné, co konkrétně jiného si v tomto bodě sám představuje. A navíc ani on nemá v parlamentu přesvědčivou většinu.
I když tedy jen málokdo podezřívá britské konzervativce, že by chtěli na hranici s Irskem prvoplánově postavit znovu ploty a rozmístit vojáky jako před třiceti lety, nepůsobí britská reprezentace dnes jako někdo, kdo má situaci pevně v rukou, kdo jasně ví, co chce, a kterou čáru nikdy nepřekročí. A nástup Borise Johnsona, který je pověstný změnami názorů a který si představuje na irské hranici hned od počátku stejný režim jako na hranici Francie a Švýcarska, na což Británie není zjevně připravena, dojem stability věru neposiluje.
Je dnes skutečně vyloučeno, že vládu v Británii uchopí někdy v příštích letech skupiny nadřazující svébytnost britské obchodní politiky irské otázce? Stačí si představit premiérem Nigela Farage...
A také za druhé, uklidnění v Severním Irsku devadesátých let po třech dekádách takzvaných Troubles, při nichž zemřelo více než 3600 lidí, není jen zásluhou samotných Irů a Britů, ale také právě EU. Celnice, na něž pravidelně útočila IRA, nezmizely po Velkopáteční dohodě v roce 1998, ale po roce 1992, kdy začal fungovat jednotný evropský trh v dnešní podobě.
Města rozdělená politickou hranicí srostla hospodářsky i díky ohromným prostředkům z rozpočtu EU a z části též občansky díky programům přeshraniční spolupráce. Z jedné strany hranice na druhou jezdí dnes pracovat pravidelně tisíce až desetitisíce lidí.
Pokrok v soužití irských a severoirských komunit je jedním z největších občansko-politických úspěchů hospodářské politiky EU za dobu její existence. A garantovat přežití dosaženého pokroku je ve výsostném zájmu Evropské unie jako celku, jako společného projektu.
Proto si lze těžko představit, že se Unie backstopu v rozvodové smlouvě nyní zpětně zřekne, nebo že se podaří najít teď na poslední chvíli alternativu, kterou nenašli vyjednavači od roku 2016, respektive 2017.
Ve vlastní Británii sílí dnes výklady, že se premiér Johnson soustředí primárně jenom na předčasné volby a těm vše podřizuje, nebo že už s rozvodovou dohodu vůbec nepočítá a svými současnými požadavky si připravuje půdu pro úplně jiný exitový plán. Jaké jsou ale Johnsonovy skutečné záměry, to je už jiná otázka.
Další informace:
BBC News Brexit: What is the Irish border backstop?
BBC News Brexit : What is the backstop?
Sky News The Irish backstop: Everything you need to know
Channel 4 News Brexit explained: What is the problem with the Irish border?
MSNBC Brexit’s Big Sticking Point: The Irish Backstop
