Wagnerová: Zeman porušuje ústavní zvyklosti. Kompetenční spor by prohrál
Vratislav DostálSe senátorkou Eliškou Wagnerovou jsme hovořili o ústavních zvyklostech, kompetenčním sporu prezidenta s vládou, o slabé pozici Petra Nečase v ODS a tendencích, jež by mohly český parlamentarismus posunout blíže k prezidentskému systému.
Prezident Miloš Zeman se pustil do prvního otevřeného sporu s vládou Petra Nečase, respektive s jedním z jeho ministrů. Oproti dřívějším zvyklostem chce prosadit velvyslance, konkrétně manželku jeho předchůdce na Hradě Lívii Klausovou na post velvyslankyně České republiky na Slovensku, aniž by se na jejím jméně shodl s ministrem zahraničí Karlem Schwarzenbergem.
Dosavadní praxe přitom byla taková, že velvyslance navrhl ministr zahraničí, vláda jeho jméno schválila a teprve pak prezident jmenování podepsal, případně nepodepsal. Někteří experti — například Jan Kudrna nebo Pavel Hasenkopf — dávají přitom prezidentovi a jeho postupu za pravdu…
Dokonce lze říct, že ústavní zvyklosti mohou jít svým obsahem nad rámec ústavy tedy mohou upravovat materii praeter constitutionem, ba za určitých situací dokonce i contra constitutionem. Nikdy se ovšem nesmějí příčit příkazu plynoucímu z čl. 9 odst. 2 Ústavy, tedy nesmějí směřovat proti podstatným náležitostem demokratického právního státu. Jinak zkrátka platí, že pramenem ústavního práva jsou psané normy — tj. ústavní pořádek — i ústavní zvyklosti a dále právní principy. Je tomu tak nejen v České republice, nýbrž prakticky všude v kontinentální Evropě, která jinak sleduje systém psaného práva.
A jak byste tedy fenomén ústavní zvyklosti definovala?
Pokud byl v ústavní rovině dlouhodobě praktikován postup potvrzující určitou interpretaci určitého ústavního ustanovení, vzniká ústavní zvyklost. Konstitutivními znaky ústavní zvyklosti je obecné přesvědčení o nutnosti určitého způsobu jednání a dlouhodobost takového jednání. Všechny orgány aplikující Ústavu si musí být vědomy své velké odpovědnosti při interpretaci a aplikaci ústavních ustanovení, neboť svým konkrétním rozhodnutím v konkrétní věci spoluutvářejí podobu ústavního systému i do budoucna.
A proč by se měly ústavní zvyklosti zachovávat?
Ústavní zvyklosti je třeba zachovávat proto, aby byl postup jednotlivých aktérů v souladu s předem známými pravidly. Jinak řečeno: nikdo z aktérů nesmí jednat libovolně, tj. nepředvídatelně. Jde o zachování principu právní jistoty, jejíž imanentní součástí je předvídatelnost práva a tedy i postupů orgánů státu, které se konec konců dotýkají i práv soukromých subjektů (zde pretendentů na velvyslanecký post).
A nakonec bych zmínila ještě jeden argument v neprospěch prezidenta republiky. Žádná ze stran možného kompetenčního sporu nesmí popírat princip, který dříve, ať výslovně či nepřímo, uznala. A Miloš Zeman byl v letech 1998 až 2002 premiérem České republiky a pokud si dobře vzpomínám, nedošlo tehdy k žádnému sporu ohledně rozsahu a výkonu kompetencí prezidenta a vlády při jmenování velvyslanců.
Dostáváme se tedy od obecného ke konkrétnímu, tedy k problematice jmenování velvyslanců. Jak byste interpretovala pravomoci jednotlivých aktérů a povahu věci v českém ústavně-politickém kontextu?
Z povahy a logiky věci je třeba zdůraznit, že problematika jmenování velvyslanců úzce souvisí se zahraniční politikou státu. V praxi to znamená, že odborná znalost této problematiky je nejdůkladnější na ministerstvu zahraničních věcí. Logicky z toho pak vyplývá, že odborný výběr velvyslance má provádět ten, kdo je k němu nejlépe kompetentně vybaven, tedy ministr zahraničí. Má k tomu celý aparát expertů a zázemí, kterým prezident nedisponuje ani vzdáleně. Protože i za zahraniční politiku státu odpovídá vláda, předkládá svůj návrh nejprve jí a pokud jej vláda považuje za politicky únosný, připojí k návrhu ministra po projednání svůj souhlas. Takto připravený materiál jde k prezidentovi republiky.
Podle ústavy ale velvyslance jmenuje prezident republiky s tím, že je výkon této pravomoci podmíněn kontrasignací předsedy vlády. Pochopitelně tak může dojít ke sporu vlády a prezidenta…
Pokud si dle určitého čtení ústavního ustanovení konkurují vláda a prezident, je třeba vyjít z obecného principu, podle něhož je český politický systém parlamentarismem, ve kterém je lid zdrojem veškeré moci a kde je vláda odpovědná Poslanecké sněmovně, jejíž složení zrcadlí názorovou pluralitu společnosti.
Přesto, Miloš Zeman nemusí návrhy Karla Schwarzenberga akceptovat a může trvat na svém. Premiér Petr Nečas nicméně nemusí jeho adepty na velvyslance kontrasignovat. S jakými variantami řešení takové situace česká Ústava počítá?
To je jednoduché: vláda by se musela jako celek obrátit na Ústavní soud s kompetenčním sporem. Pokud by prezident nepřinesl skutečně relevantní námitky k vládou vybrané osobě, pa mám za to, jak jsem už říkala, by měl být návrh vlády úspěšný.
Pokud se ale člověk zamyslí nad konstelací ve vládě, nad konstelací v ODS a současně vezme v potaz, že prezident otevřel spor s ministrem zahraničí právě v případě nominace Lívie Klausové, je očividné, že by v takovém případě stál premiér Nečas před složitým rozhodováním…
Ano, zdá se, že prezident nezvolil osoby a obsazení svého kroku náhodně. Premiér Nečas nedisponuje ve vlastní straně nikterak silnou pozicí. Navíc v ODS má stále nemálo sympatizantů Zemanův předchůdce na Hradě Václav Klaus. Umím si představit, jakým tlakům předseda ODS může čelit.
To by ale znamenalo, že některé ústavní zvyklosti, jejichž povahu jste vymezila na začátku našeho rozhovoru, přestávají za vlády Miloše Zemana platit. Jak vůbec hodnotíte varovné hlasy těch, kteří se obávají postupné proměny českého politického systému z parlamentarismu na poloprezidentský systém?
Předně musím říct, že pokud by vláda kompetenční spor u Ústavního soudu nevyvolala a prezidentu Zemanovi by ustoupila a zároveň by si premiér namlouval, že se napříště prezidentovi postaví čelem, byl by takový postup zatížen mnoha vadami a vyústil by v nežádoucí rozkolísání celého ústavního pořádku.
Znamenalo by to, že Nečasova vláda tuto změnu akceptovala. Možná s neodůvodněnou argumentací o tom, kterak přímá volba prezidenta rozšiřuje jeho způsob uplatňování kompetencí a modifikuje vztah vlády a prezidenta právě směrem k nějaké podobě poloprezidentského systému. Ale je to jen spekulace, je třeba vyčkat.
Znovu však zdůrazňuji, že k takovému posunu není důvod a neskýtá jej ani přímá volba prezidenta ani ústavodárcem přijatý koncept naši ústavy.