Ministři spravedlnosti dvaceti členských států EU participujících na zvláštní posílené spolupráci přijali 12. října 2017 po souhlasu Evropského parlamentu Nařízení Rady o zřízení Evropské prokuratury jako nového orgánu EU. Jejím úkolem bude vyšetřovat, stíhat a žalovat trestné činy proti finančním zájmům EU, zejména podvodnou manipulaci finančními prostředky EU, ale i podvody týkající se daně z přidané hodnoty velkého rozsahu (část této daně jde přímo do rozpočtu EU).

Evropská prokuratura by měla v této oblasti uvést do souladu národní a evropské úsilí. Její sídlo bude v Lucemburku a přesnější vymezení úkolů určí Evropská komise. Efektivně by měla fungovat nejpozději od roku 2020. Na uvedené posílené spolupráci vybraných členských zemí na základě článku 20 smlouvy o EU se podílí 20 zemí z 28 členských států včetně Slovenska a České republiky. Mimo je Spojené království, ale i Dánsko, Holandsko, Irsko, Maďarsko, Malta, Polsko a Švédsko.

Ohlášený vznik úřadu Evropské prokuratury (Evropského veřejného žalobce) je projevem procesu „poevropšťování trestního práva“ — což je vzhledem k prohlubování integrace logický krok. Země EU mají společné a dostatečně intenzivní zájmy při ochraně společných prostředků EU. Potřeba ochrany finančních zájmů EU se dostala do popředí již začátkem devadesátých let a předpokládala se instituční vazba na existující Eurojust.

Smlouva o fungování Evropské unie v kapitole 4 o justiční spolupráci v trestních věcech o tom mluví v článku 86 jasně:

„S cílem bojovat proti trestné činnosti, která poškozuje finanční zájmy Unie, může Rada v souhlasu s mimořádným legislativním postupem vytvořit prostřednictvím nařízení z Eurojustu Evropskou prokuraturu...“

Tato prokuratura by měla zodpovídat, „...je-li to vhodné, ve spojení s Europolem, za vyšetřování a trestní stíhání pachatelů a spolupachatelů trestných činů, které způsobují újmu finančním zájmům Unie... ... a za podání obžaloby. Před soudními orgány členských států vystupuje ve vztahu k takovým trestním činům ve funkci prokurátora.“

↗

Největší výhodou Evropské prokuratury bude její schopnost efektivního vyšetřování přeshraničních případů, propojení národních vyšetřovacích a soudních institucí a silný preventivní a odstrašující efekt. Foto archiv DR

Smlouva též připouštěla, že nebude potřebná jednomyslnost členských států a že tento úřad může být zřízen rovněž na základě ustanovení o posílené spolupráci vybraných členských států, což se také nakonec stalo.

Nyní přijaté nařízení Evropské rady upřesňuje pravomoci této prokuratury, jež budou v příslušné oblasti výlučné a měly by se uplatňovat ex offo, vždy, když se doví o podezření na spáchání takového trestného činu. Hlavními deklarovanými úkoly Evropské prokuratury jsou tyto:

• podpořit zvýšení ochrany finančních zájmů Unie, další rozvoj oblasti spravedlnosti, zlepšit důvěru podniků a občanů EU v instituce EU při současném respektování základních práv zakotvených v Chartě základních práv Evropské unie,
• vytvořit soudržný evropský systém vyšetřování a stíhání trestných činů, které poškozují finanční zájmy Unie,
• zajistit efektivnější a účinnější vyšetřování a trestní stíhání deliktů, které poškozují finanční zájmy EU,
• zvýšit počet trestních stíhaní, která vedou k odsouzení a k úspěšnému vymáhání podvodně získaných prostředků Unie,
• zajistit úzkou spolupráci a efektivní výměnu informací mezi evropskými a vnitrostátními příslušnými orgány,
• více odrazovat od páchání trestných činů, které poškozují finanční zájmy Unie.

Evropský prokurátor a decentralizace

V čele Evropské prokuratury bude stát evropský prokurátor se svými zástupci. Na národní úrovni budou působit delegovaní evropští prokurátoři ve všech 20 participujících státech. Tak by se měla uplatnit zásada decentralizace při vyšetřování a trestním stíhání. Evropská prokuratura bude spolupracovat též s Eurojustem (dokud bude existovat), s Europolem a Evropským úřadem pro boj proti podvodům (OLAF), jejichž pravomoci jsou ve srovnání s novou Evropskou prokuraturou omezené.

Evropského prokurátora jmenuje Rada se souhlasem Evropského parlamentu na funkční období osmi let, které je neobnovitelné. Rada se usnáší prostou většinou. Evropský prokurátor se vybere z osob, jejichž nezávislost je nezpochybnitelná a jež mají kvalifikaci požadovanou pro jmenování do vysoké justiční funkce a patřičné prokurátorské zkušenosti.

Evropská prokuratura by se měla opírat o vnitrostátní orgány včetně orgánů policejních, a to zvlášť při donucovacích opatřeních. V rámci zásady loajální spolupráce jsou všechny vnitrostátní orgány a příslušné orgány Unie včetně Europolu, Eurojustu a úřadu OLAF povinny aktivně podporovat vyšetřování a trestní stíhání vedené ze strany Evropské prokuratury, jakož i spolupracovat v nejvyšší možné míře.

Operační činnosti Evropské prokuratury mají podle pokynů a ve jménu Evropského prokurátora vykonávat určení delegovaní evropští prokurátoři nebo jejich vnitrostátní personál v členských státech. Evropský prokurátor a zástupcové by měli mít personál potřebný pro výkon svých funkcí vyplývajících z tohoto nařízení. Evropská prokuratura se má považovat za nedělitelnou.

Při výkonu svých úkolů by měla mít prokuratura pravomoc konat i na národní a lokální úrovni (byla by tak prvním orgánem EU s takou pravomocí, což představuje závažnou a ne úplně vyhodnocenou změnu). Rozsah jejích definovaných vyšetřovacích metod a pravomocí je analogický s národními vyšetřovacími orgány (prohlídka místa, zajištění důkazních předmětů a nástrojů trestné činnosti, odposlechy, sledování, vyslýchání, expertízy). Na žádost o předvolání podezřelé osoby, sledování, prohlídku, výslech bude potřebovat souhlas místních národních soudních orgánů.

Vyšetřování Evropské prokuratury by zpravidla měli vykonávat delegovaní evropští prokurátoři v členských státech. V zájmu efektivního vyšetřování a trestního stíhání může být v případech, které se týkají více členských států, nebo v mimořádně složitých případech potřebné, aby Evropská prokuratura vykonávala své pravomoci i prostřednictvím pokynů pro vnitrostátní orgány prosazování práva.

Preventivní efekt

Evropský prokurátor a delegovaní evropští prokurátoři budou mít stejné pravomoci jako státní prokurátoři v členských státech, pokud jde o trestní stíhání a předání případu soudu, zejména pravomoc přednést obžalobu, podílet se na shromažďování důkazů a využívat dostupné prostředky nápravy. Žalobu musí podávat u příslušného národního soudu. Zároveň však jejich činnost podléhá kontrole těchto národních soudů. Evropská prokuratura se pro účel soudního přezkumu při přijímání procesních opatření v rámci vykonávání svých funkcí považuje za vnitrostátní orgán.

Největší výhodou Evropské prokuratury bude její schopnost efektivního vyšetřování přeshraničních případů, propojení národních vyšetřovacích a soudních institucí a silný preventivní a odstrašující efekt.

V konkrétním státě však bude povinna dodržovat národní úpravu procesního práva, pokud v dané oblasti nebude existovat detailnější evropská legislativa. Evropská prokuratura a též evropští delegovaní prokurátoři budou muset dodržovat právo členských států, právo EU a Chartu základních práv EU, což bude poskytovat přiměřené procesní záruky. Budou spolupracovat s národními vyšetřovacími orgány a národními soudy, které mohou podrobit kontrole jejich činnost.

Zmíněné schválené nařízení stanovuje též striktní nezávislost a samostatnost Evropské prokuratury. Evropský prokurátor bude plně odpovědný za plnění svých povinností jako hlava Evropské prokuratury a jako takový nese úplnou institucionální zodpovědnost za svou všeobecnou činnosť před institucemi Unie. Instituce Unie se tedy mohou za určitých okolností obrátit na Soudní dvůr Evropské Unie se záměrem dosáhnout jeho odvolání včetně případů závažného pochybení.

Zřízení Evropské prokuratury je významný krok. Jednak umožní efektivněji stíhat podvody s fondy EU a současně — o tom se příliš nemluví — zavádí do struktury EU některé federální prvky, protože EU získává poprvé orgán schopný aktivně konat též přímo na území členských států. Právě tento poslední moment by se měl v blízké budoucnosti stať předmětem pečlivého vyhodnocení.