Jsou cíle OSN ambiciózní či nezdravé?

V pátek 25. září schválil summit OSN agendu udržitelného rozvoje na příštích patnáct let. Bude znamenat skutečný posun směrem k zajištění důstojného života pro všechny obyvatele planety, nebo jen nálepku na udržování stávajícího systému?

Joachim Lindau

27.09.2015 08:00

Statue_by_the_soviet_sculptor_evgeny_vuchetich

Překovejme meče v pluhy je název sochy Jevgenije Vučetiče, která stojí v parku pod budovou OSN v New Yorku nad East River. Plány spojených národů jsou ambiciózní, je však na čase, přejít od deklarací k činům. Jiný svět je totiž nevyhnutelný. Foto UN Photo/Evan Schneider

Shrnout v kostce proces směřující k rozvojové agendě pro období po roce 2015 je poměrně obtížné, protože byl velmi mnohotvárný. Bylo nepochybně dobře, že se do věci zapojilo stále více účastníků z řad odborníků. Větší organizace občanské společnosti připomínkovaly oficiální dokumenty OSN, a samozřejmě také zdůrazňovaly body, na které kladly zvláštní důraz. Podle toho, na co se soustředily, se dalo vycítit, jestli se zaměřovaly spíše na upravené Rozvojové cíle tisíciletí (MDGs), anebo na mnohem širší „environmentalistické“ krédo procesu Rio+20, které hraje ústřední roli v Cílech udržitelného rozvoje (SDGs).

Ať už bude výsledek jakýkoli, zůstává otázkou, zda nové cíle budou SMART (z angl. Specific, Measurable, Assignable, Realistic and Time-bound, tedy specifické, měřitelné, přidělitelné, reálné a časově vázané), anebo ne.

„Představa stanovení numerických, časově vázaných cílů pomohla překonat lhostejnost a apatii vůči chudobě ve světě.“ To platí i přes mnoho slabin a nedostatků, které se projevily během implementování Rozvojových cílů tisíciletí. Pokud lze říct, že MDGs byly „environmentálně slepé“, první dojem z SDGs – vzhledem k tomu, jak obrovskou relativní váhu dostaly „planetární“ cíle – naznačuje, že je můžeme označit za „sociálně slepé“.

Ve stručnosti shrneme klíčové prvky přípravného procesu rozvojové agendy pro období po roce 2015: OSN ustanovila dva paralelní „pracovní proudy“. První byl iniciován během summitu MDGs v září 2010. Do května 2013 bylo pod jeho záštitou zveřejněno několik zpráv, které se soustředily především na hodnocení plnění MDGs, reakce na oprávněnou kritiku a navrhovaná řešení pro „nedokončenou práci“. Druhý „pracovní proud“ byl výsledkem konference Rio+20 (viz závěrečný dokument „Budoucnost, kterou chceme“. Těleso, které mělo za úkol vytyčit SDGs, vzniklo v březnu 2013 a dostalo název Otevřená pracovní skupina (OWG). Svou zprávu předložilo v srpnu 2014. Je v ní obsažena současná podoba Cílů udržitelného rozvoje:

  • „CÍL 1: Vymýtit chudobu ve všech jejích formách všude na světě
  • CÍL 2: Vymýtit hlad, dosáhnout potravinové bezpečnosti a zlepšení výživy, prosazovat udržitelné zemědělství
  • CÍL 3: Zajistit zdravý život a zvyšovat jeho kvalitu pro všechny v jakémkoli věku
  • CÍL 4: Zajistit rovný přístup k inkluzívnímu a kvalitnímu vzdělání a podporovat celoživotní vzdělávání pro všechny
  • CÍL 5 : Dosáhnout genderové rovnosti a posílit postavení všech žen a dívek
  • CÍL 6: Zajistit všem dostupnost vody a sanitačních zařízení a udržitelné hospodaření s nimi
  • CÍL 7: Zajistit všem přístup k cenově dostupným, spolehlivým, udržitelným a moderním zdrojům energie
  • CÍL 8: Podporovat trvalý, inkluzivní a udržitelný hospodářský růst, plnou a produktivní zaměstnanost a důstojnou práci pro všechny
  • CÍL 9: Vybudovat odolnou infrastrukturu, podporovat inkluzivní a udržitelnou industrializaci a inovace
  • CÍL 10: Snížit nerovnost uvnitř zemí i mezi nimi
  • CÍL 11: Vytvořit inkluzivní, bezpečná, odolná a udržitelná města a obce
  • CÍL 12: Zajistit udržitelnou spotřebu a výrobu
  • CÍL 13: Přijmout bezodkladná opatření na boj se změnou klimatu a zvládání jejích dopadů
  • CÍL 14: Chránit a udržitelně využívat oceány, moře a mořské zdroje pro zajištění udržitelného rozvoje
  • CÍL 15: Chránit, obnovovat a podporovat udržitelné využívání suchozemských ekosystémů, udržitelně hospodařit s lesy, potírat rozšiřování pouští, zastavit a následně zvrátit degradaci půdy a zastavit úbytek biodiverzity
  • CÍL 16: Podporovat mírové a inkluzivní společnosti pro udržitelný rozvoj, zajistit všem přístup ke spravedlnosti a vytvořit efektivní, odpovědné a inkluzivní instituce na všech úrovních
  • CÍL 17: Oživit globální partnerství pro udržitelný rozvoj a posílit prostředky pro jeho uplatňování“ 

Jsou to úctyhodné a vznešené záměry, proti kterým nelze nic namítat! Kromě toho jsou jednotlivé oblasti více či méně přímo provázané. SDGs byly prezentovány spolu se 169 operačními cíli a třiačtyřiceti návrhy pro jejich implementaci. To je celkem pochopitelné vzhledem k širokému a ambicióznímu záběru a nutně obecné formulaci samotných cílů. (Pro srovnání: osm Rozvojových cílů tisíciletí doprovázelo devětadvacet úkolů.)

Podle toho, jak jsou cíle v současnosti postaveny, se zdá, že „mantrovitý“ požadavek, aby byly „SMART“, tedy specifické, měřitelné, přidělitelné, reálné a časově vázané, bude aspoň do určité míry naplněn. Kontroverze ohledně vhodnosti cílů se však v současných diskusích očividně přesunula k použitelnosti indikátorů – k otázce, jak měřit dosažený pokrok.

Ve své souhrnné zprávě „Cesta k důstojnosti do roku 2030“, která kombinuje výsledky obou „pracovních proudů“, generální tajemník OSN přijal Cíle udržitelného rozvoje v podobě navržené Otevřenou pracovní skupinou.

„V září roku 2015 se celý svět dohodne na novém rámci globálního rozvoje. Cíle udržitelného rozvoje (SDGs) nahradí Rozvojové cíle tisíciletí, vytvořené v roce 2000. V podobě, ve které je vytyčila Otevřená pracovní skupina, poskytnou holistický rámec aplikovatelný na všechny státy světa. Jako celek budou tyto cíle zaměřené na vymýcení chudoby a deprivace, ale také na růst našich ekonomik, na ochranu životního prostředí a na podporu míru a dobrého hospodaření.

Můžeme považovat za jisté, že systém OSN se bude držet své vlastní „choreografie“, tzn. že se summit shodne na nějaké deklaraci. Vše podle motta: „Politická vize má přednost před technickou proveditelností.“ Jak je patrné například z některých stanovisek vzešlých ze samotného počátku mezivládních vyjednávání, obsah této deklarace se bude podstatně lišit od souhrnné zprávy generálního tajemníka OSN.

Kromě jiného bude zajímavé sledovat, jakým způsobem bude vyřešena podstatná otázka, na kterou některé země poukazují, totiž zda vůbec současná struktura OSN je v takové pozici, aby řešila takto ambiciózní program – „Je OSN vhodná pro tento účel?“ Přebujelé struktury systému OSN nejsou ani v nejmenším vhodné pro hladký průběh tohoto procesu.

Vzhledem k tomu, že získat byť jen letmý náhled na to, co bude v sázce při mezivládních jednáních o agendě pro období po roce 2015, je časově náročné, zdá se jednodušší obrátit se na organizace, které dění monitorují, např. Global Policy Forum. Následující citace snad dostatečně ilustrují kontroverzní otázky, u kterých lze jen doufat, že budou nakonec vyřešeny, ne jenom zastřeny diplomatickými frázemi.

„Pokrok ve vyjednáváních pro období po roce 2015 přinesla 17. – 20. února v New Yorku debata o Deklaraci, která by se měla stát rámcovým politickým prohlášením. Přes silný důraz na transformaci a vysoké ambice zůstaly mezi pozicemi (převážně) Severu a Jihu tradiční ostré hranice. Průběh nadále naznačuje, že existuje historický potenciál pro nápravu některých dlouhodobých nerovností, které vytvářejí hluboké sociální a ekonomické nepoměry, a nadcházející střet s planetárními hranicemi. Převládající názor, že agenda pro období po roce 2015 by měla platit celosvětově pro každou zemi a každého člověka, je bezprecedentní – ještě nikdy neexistovala žádná rozvojová agenda s tak širokým záběrem.

Jaká je podstata transformace? Mnozí delegáti se shodli na tom, že agenda pro období po roce 2015 by se měla týkat transformace. Ale co to v praxi znamená? Je možné s ohledem na planetární hranice mluvit jen o vymýcení chudoby (jakkoli je to nezbytné), a ne o odstranění nerovností?

Jak mohou miliardy lidí, kteří musí zvýšit svou spotřebu, aby dosáhli alespoň na ty nejzákladnější standardy důstojného života, dosáhnout tohoto cíle, aniž by se menší množství ,nad-spotřebitelů‘ vzdalo části svých disproporčních výhod?

Můžeme mluvit o udržitelném rozvoji bez konzistentního financování, které bude nejenom procyklické, ale zároveň proticyklické, jinými slovy dostupné za dobrých i za špatných časů? Jak můžeme mluvit o tom, že chudí si zaslouží důstojný život, když, jak poznamenal jeden z delegátů, se s tím nejméně důstojným chováním často setkáváme mezi bohatými, kteří trpí zvrácenou představou o vlastní privilegovanosti?

Co se má transformovat, pokud se mocní i nadále budou zodpovídat jen sami sobě a ne všem? Celou debatou se jako rudá nit táhla společná, ale diferencovaná odpovědnost (common but differentiated responsibility – CBDR). Rozvojové země ji chtějí zahrnout do deklarace, protože jde o uznání, že všichni usilujeme o dosažení společného cíle, přičemž však ti, kteří mají větší možnosti, musejí přispět větším dílem.

Bohaté státy odmítají CBDR do deklarace zahrnout s tím, že jde o zákonný princip, který byl dojednán pouze v úzkém environmentálním kontextu. Je však klíčová pro dohodu Rio+20 a všechny tři pilíře/dimenze udržitelného rozvoje. Výsledný dokument Zvláštního zasedání OSN o MDGs z roku 2013 stanovil rámec agendy pro období po roce 2015 s explicitním odkazem na CBDR. Někteří delegáti také silně lobbovali za volnější výklad všeobecnosti a mluvili o ,sdílené odpovědnosti‘, podle které je každý zodpovědný za svůj vlastní příspěvek k dosažení SDGs.

Vzhledem k tomu, že žijeme v globální ekonomice a na společné planetě, je něco takového vůbec možné, pokud státy nebudou mít politický prostor pro udržitelný rozvoj, nebudou moci zajistit růst svých ekonomik, aby zajistily svou společnost, a budou se potýkat s environmentálními dopady chování druhých? Pokud je cílem opravdová všeobecnost, přesahující diskuse o morálnosti, pak je CBDR prakticky nezbytná. Někteří delegáti z rozvojových zemí se jasně vyjádřili, že celá dohoda stojí a padá s otázkou všeobecnosti. Jiní navrhovali soustředit se na výsledky, například tím, že se ,sdílená odpovědnost‘ nahradí ,sdílenou prosperitou‘.“

Snadno se může stát, že SDGs a s nimi spojené cíle doznají změn, ačkoli členové Otevřené pracovní skupiny a zřejmě i většina rozvojových zemí se přimlouvají, aby se debata o nich už znovu neotevírala.

Není třeba věšteckých schopností, abychom mohli předpovědět, že se svět dočká zajímavé, ambiciózní a nevyhnutelně vágní deklarace, která nebude koncipována jako seznam konkrétních opatření. Zbývá si počkat, zda nějaké upřesnění nabídne samostatný výsledný dokument ze zářijového summitu, který má nést název „Naplnění a implementace transformativní rozvojové agendy pro období po roce 2015“. Těžko lze uvěřit, že se najde dostatečný konsensus, aby bylo možné na základě nové rozvojové agendy už od počátku roku 2016 podnikat konkrétní kroky.

Bude zbývat ještě hodně práce s přenesením deklarovaných cílů do (pro každý stát) diferencovaných a s rozdílnými prioritami stanovených akčních plánů, podložených nezbytnými dlouhodobými finančními závazky.

Následující poznámky a citace mohou pomoci při posuzování vývoje po summitu v září 2015.

V září 2014 bývalí členové Vrcholového panelu významných osobností Generálního tajemníka OSN v otevřeném dopise vyjádřili několik skeptických poznámek, které je možné využít při analýze očekávané deklarace a výsledného dokumentu po skončení summitu.

„Rok po zveřejnění naší zprávy je toho hodně, co můžeme oslavovat. Otevřená pracovní skupina k Cílům udržitelného rozvoje (OWG) přišla s návrhem všeobecně aplikovatelných cílů. Mezivládní expertní výbor pro financování udržitelného rozvoje zatím významně přispěl k nalezení možností jejich realizace.

Nicméně zbývá ještě hodně práce. Pokud rok 2015 nepřinese nic než plamennou rétoriku bez strategií pro praktické kroky či odpovědnost, můžeme vše právem zavrhnout jako plané řeči. Ovšem příležitost posunout se konečně k takové globalizaci, jež by prospívala všem lidem na planetě i planetě samotné, bychom si neměli nechat tak snadno uniknout. Světoví vůdci se musí na novou rozvojovou agendu zaměřit mnohem dříve než v září příštího roku, kdy se od nich bude očekávat, že se k ní připojí.

Prozatím se agenda pro období po roce 2015 rozvíjela především v New Yorku. Pokud se ambice mají proměnit v činy, je nyní nutné dosáhnout průlomu v hlavních městech po celém světě. Potenciál agendy pro období po roce 2015 si svět uvědomí jen tehdy, pokud bude poháněna politickým odhodláním na nejvyšší úrovni.“

Nejhorší myslitelný scénář je samozřejmě ten, že výsledkem budou pouze „plané řeči“ a celý proces i přes mezivládní vyjednávání zůstane na půdě newyorské arény.

Není náhodou, že významné osobnosti vyjadřují své uznání za práci expertního výboru pro financování udržitelného rozvoje. Mohly by stejně dobře říct, že už je nejvyšší čas, aby se někdo – kdokoli a jakkoli – ujal iniciativy a po relativně dlouhé době (od Monterreyského konsensu v roce 2002 a následného jednání v Dauhá v roce 2008) znovu připomněl finanční aspekty podpory udržitelného rozvoje.

Ve své padesát čtyř stránkové zprávě odborníci hodnotí posuzování potřeb, popisují stávající pohyby oficiální rozvojové pomoci (official development aid, ODA), soukromé investice, daňové systémy atd. Zůstává však nejasné, zda a jak budou jejich doporučení relevantní v době po MDGs. Jednotlivé prvky jejich strategického přístupu budou zcela jistě klíčové při implementaci SDGs:

  • Zajistit, že implementace národních strategií udržitelného rozvoje bude v rukách národních vlád a za podpory mezinárodního prostředí;
  • přijmout efektivní vládní politiky jako základní pilíř strategie financování udržitelného rozvoje;
  • využívat všech finančních toků holistickým způsobem;
  • sladit finanční toky s vhodnými potřebami a způsoby využití;
  • maximalizovat dopad mezinárodních veřejných financí;
  • sjednotit kritéria udržitelného rozvoje v národních strategiích financování;
  • využívat synergií napříč ekonomickými, environmentálními a sociálními rozměry udržitelného rozvoje;
  • přijmout mnohostranný, na člověka zaměřený a inkluzivní přístup k dosahování hmatatelných výsledků v terénu;
  • zajistit transparentnost a odpovědnost ve financování na národní, regionální a mezinárodní úrovni.“ 

Je zřejmé, že Mezinárodní konference Organizace spojených národů o financování rozvoje, která se konala v červenci 2015 v Addis Abebě, se držela víceméně stejných strategických linií. Vyspělé země se v mezinárodních jednáních stále vyhýbají nezbytným snahám dohodnout se na prostředcích implementace (means of implementation, MOI) pro SDGs. Z toho nepochybně vznikne mnoho rozepří. Například mnohé rozvojové země a organizace občanské společnosti zpochybňují, co je možné považovat za „podporu mezinárodního prostředí“ – komu bude taková podpora určena?

Organizace “Sustainable Development Solutions Network“ (SDSN) identifikovala „Tři úskalí, která je nutné překonat, aby byly SDGs dosažitelné“:

„S ohledem na prosincovou Souhrnnou zprávu Generálního tajemníka OSN Pan Ki-muna a na nedávný počátek vyjednávání ve Valném shromáždění vstupujeme do poslední etapy směřující k přijetí Cílů udržitelného rozvoje (SDGs).

Tyto cíle nahradí úspěšné Rozvojové cíle tisíciletí (MDGs), které tímto rokem končí, a budou nadále vést mezinárodní spolupráci mezi vládami, byznysem a občanskou společností směrem k udržitelnému rozvoji. Dobře navržené SDGs budou mobilizovat komunity odborníků a směrovat je k praktickým řešením a na cíle orientovaným strategiím.

Od roku 2012, kdy se summit Rio+20 usnesl přijmout do roku 2015 na konkrétní akce orientované SDGs, bylo dosaženo mnoha úspěchů. Po bezprecedentní mobilizaci komunit odborníků se členské státy OSN shodly na seznamu sedmnáct cílů, které společně představují přesvědčivou agendu pro udržitelný rozvoj. Zejména cíle navrhované Otevřenou pracovní skupinou přisuzují klíčovou úlohu udržitelnému zemědělství, potravinové bezpečnosti a výživě. Je ovšem zapotřebí dalších pokroků, aby SDGs byly efektivní.

Významná jsou tři úskalí.

Zaprvé, poslední verze SDGs představuje správnou agendu udržitelného rozvoje, ale ve své současné podobě jsou cíle jen obtížně komunikovatelné. MDGs byly úspěšné, protože jejich cíle byly formulované stručně. Je tedy otázkou, jak pro potřeby komunikace přeskupit návrh SDGs do přibližně dvanácti stručně formulovaných cílů. Je bezpodmínečně nutné, aby v tomto procesu přeskupování cílů nebyla pozměněna jejich podstata – ze sedmnácti cílů, které navrhla Otevřená pracovní skupina, by nemělo být vypuštěno ani přidáno nic podstatného. Generální tajemník ve své zprávě navrhuje šest prvků, které mohou pomoci tyto cíle setřídit: důstojnost, prosperita, spravedlnost, partnerství, planeta a lidé.

Další možností by bylo sloučit cíle, které se týkají příbuzných témat, a pro účely komunikace vytvořit jejich stručnou podobu. Oba přístupy jsou možné a oba by patrně bylo vhodné vyzkoušet, aby nedošlo k politicky podmíněným obsahovým posunům při přepracovávání cílů za účelem dosažení konsensu mezi členskými státy OSN. Míč je nyní zcela jasně na straně členských států, které během následujících měsíců dotáhnou do konce vyjednávání o SDGs.

Pro potřeby těchto diskusí by mohlo být vhodné nastínit různé možnosti, jak sedmnáct navrhovaných cílů konsolidovat. Podobně je nutné zapracovat i na operačních cílech, protože navrhovaných 169 je jednoduše příliš mnoho.

Druhým velkým úskalím pro proces SDGs bude vznik účinného monitorovacího rámce využívajícího jasné indikátory. Podle vyjádření Generálního tajemníka je nutné, aby takový monitoring a posuzování pokroku existovaly na národní úrovni, na které leží i největší míra odpovědnosti. Vzhledem k tomu, že žádná země nedokáže dosáhnout SDGs sama o sobě, bude pro úspěch nutné také efektivní podávání zpráv a hodnocení pokroku na regionální i globální úrovni.

Kromě toho by pod vedením relevantních agencií OSN klíčové tematické komunity jako zdravotnictví, školství nebo zemědělství měly vytvořit monitorovací rámce pro dosahování Cílů. Generální tajemník vyzval ke vzniku procesů zahrnujících všechny aktéry, aby bylo možné identifikovat nejlepší metriku. Tento úkol je nutné provést a splnit co nejrychleji, aby celosvětová implementace SDGs mohla začít na počátku roku 2016.

Poslední úskalí spočívá ve financování SDGs. Z tohoto důvodu se členské státy v červenci setkají v Addis Abebě na třetí konferenci o financování rozvoje. Pro podporu dosažení SDGs bude tato konference muset vyřešit otázku, jak mobilizovat veřejné i soukromé finance. Také bude muset navrhnout způsob, jak překonat umělé rozlišení mezi „rozvojovým financováním“ a „klimatickým financováním“. A navíc se mezinárodní komunita bude muset rozhodnout, jak financování – zejména financování z veřejných zdrojů – efektivně organizovat a realizovat.


A co si myslíte vy? Diskuse (0 příspěvků)

Pro vložení příspěvku musíte být zaregistrováni a přihlášeni.