„Není možné, aby jedna třetina nebo pětadvacet procent Poslanecké sněmovny blokovalo vůli většiny změnit zákony,“ uvedl v pondělí před novináři předseda ČSSD a premiér Bohuslav Sobotka. V čase, kdy Nečasova vláda schvalovala církevní restituce, smýšlel tehdejší lídr opozice jinak. Hledal všechny legitimní argumenty, jež by doložily, že to možné je.

A jednací řád sněmovny skutečně takřka bezbřehé obstrukce umožňuje. Ostatně nejpozději od roku 2010 lze obstrukce označit za součást parlamentního folklóru, ODS tehdy vydržela sněmovnu blokovat od konce ledna do poloviny dubna. A ani dnes před nimi jednoduchá a efektivní obrana neexistuje. Má vláda vůbec nějaké možnosti obstrukce opozice zlomit?

Nyní chce pravice zabránit přijetí zákona o elektronické evidenci tržeb. TOP 09 a ODS se chystají v září bránit živnostníky, kteří prý obcházejí placení daní z existenčních důvodů. Debatu o tom, zda pravice nelegitimizuje okrádání státu, ponechme pro teď stranou.

Pokud zástupci pravice tvrdí, že budou blokovat jednání Poslanecké sněmovny do konce volebního období, základní otázka zní, zda je to možné.

Podle zjištění Deníku Referendum má vláda, aspoň teoreticky, dvě cesty, jak obstrukce opozice zlomit: buď vládní většina vyhlásí stav legislativní nouze, anebo vyvolá kompetenční spor s Poslaneckou sněmovnou u Ústavního soudu.

Jednací řád sněmovny opozici nahrává

Podle jednacího řádu sněmovny se zákony ve třetím čtení projednávají pouze ve středu a v pátek od 9:00 do 14:00. Jejich zařazení na jinou dobu není možné, vznesou-li námitku dva poslanecké kluby.

Tím se důležitá hlasování koncentrují pouze do několika hodin v týdnu. „Opozici tak stačí blokovat středeční a páteční dopoledne, Poslanecká sněmovna už nikdy neschválí ani jeden zákon. Tento objev může být fatální, protože jakékoli dva kluby napříště dokážou Sněmovnu ochromit,“ říká k tomu politolog Jan Wintr.

Bývají používány v zásadě tři prostředky ke zdržování sněmovního jednání: předkládání desítek procedurálních návrhů, dlouhé řečnění a požadování přestávek na poradu klubu. Podle informací deníku Právo bude opozice jednání zdržovat věcně.

„Na předčítání z knih dojde až tak začátkem března. Do té doby máme připravené regulérní projevy ve Sněmovně. To, co nám nedovolí projednat ve výborech, budeme muset řešit na plénu. Neříkal bych tomu ani obstrukce,“ řekl Právu Marek Benda z ODS.

„My jako občanští demokraté jsme připraveni v tom vydržet do konce volebního období," uvedl už dříve předseda poslaneckého klubu ODS Zbyněk Stanjura pro ČT24. „Jsme připraveni blokovat elektronickou evidenci tržeb, zejména ve třetím čtení, co nejdéle, klidně i do konce tohoto volebního období," doplnil ho Petr Gazdík.

Plán pravicové opozice je osvědčený, opozice jej použila v minulosti již několikrát: Aby zákon o elektronické evidenci nikdy nezačal platit, stačí jí zablokovat jednání dolní komory těchto deset hodin týdně.

„Paragraf 95a jednacího řádu je tak nešťastně formulovaný, že skutečně umožňuje dvěma poslaneckým klubům na dlouhou dobu ochromit zákonodárnou činnost Poslanecké sněmovny,“ uvedl k tomu už dříve v rozhovoru pro Deník Referendum politolog Jan Wintr.

Čas a taktické pohyby

Redakce Deníku Referendum se pokoušela z lídrů koalice vymámit alespoň náznak toho, jakým způsobem chtějí obstrukcím čelit. Marně. Zatímco premiér Bohuslav Sobotka hovoří o tom, že mohou omezit dobu na projevy politiků, podle předsedy lidovců Pavla Bělobrádka bude koalice řešit obstrukce taktickými pohyby.

„Některé se musí ještě ověřit legislativně,“ vysvětlil pro ČTK. Deníku Referendum pak řekl, že někteří členové opozičních stran zástupcům koaliční rady slíbili, že obstrukce nepoužijí v případě, že se nezmění jednací řád Sněmovny. „Uvidíme tedy, jak se zachovají,“ dodal.

Jeho slova svědčí spíše o bezradnosti. To, že by někteří opoziční poslanci k obstrukcím nepřistoupili, nám vzápětí vyvrátil první místopředseda TOP 09 Miroslav Kalousek. A navíc, koalice může jednací řád sněmovny změnit jen stěží, je to totiž také zákon, tudíž jeho úpravy může pravice blokovat obstrukcemi stejně jako kterýkoli jiný.

„Ten nešťastný § 95a jednacího řádu lze ale změnit jen zákonem, což může opozice právě pomocí něj zablokovat,“ vysvětluje Wintr. Pokud se koalice nechá vlákat do pokusu omezit práva opozice, pustí se na velice tenký led.

„Obstrukce jsou legitimním nástrojem opozice,“ uvedla pro Deník Referendum politoložka Vladimíra Dvořáková a nejspíš by s ní souhlasil každý z kolegů a kolegyň. Podobně jako u jiných fenoménů, i v tomto případě je ale třeba mluvit o rozumné míře.

„V některých zemích je pro ně velmi malý prostor, jinde větší, ale vždy je snaha, aby nemohlo dojit k paralýze systému malou skupinou zákonodárců,“ vysvětluje politoložka.

Stav legislativní nouze? Eliška Wagnerová: Vládě bych to nedoporučila

A právě v momentě, kdy může opozice ochromit vládnutí, je opodstatněné hledat cestu, jak obstrukce obejít. „Déletrvající obstrukci považuji mimo zcela výjimečné situace za nelegitimní,“ zdůrazňuje také kolega Dvořákové Jan Wintr.

Klíčová okolnost spočívá v tom, že se parlamentní většina nemůže obrátit přímo na Ústavní soud. „Může se ale pokusit po nějaké době obstrukci obejít, a to například použitím stavu legislativní nouze, v němž se § 95a neaplikuje,“ tvrdí Wintr.

V takovém případě se pak na Ústavní soud může obrátit opozice a navrhnout zrušení takto přijatého zákona. Bude pak na Ústavním soudu, aby posoudil, zda byl zákon přijat ústavně předepsaným způsobem.

Wintr v této souvislosti připomíná, že prosté porušení jednacího řádu k závěru o protiústavnosti zákona nestačí, podle jeho slov musí být zároveň dotčeny i některé z ústavních principů či norem.

„Mezi ústavními principy pak bude Ústavní soud poměřovat, přičemž jeden z důležitých principů je v čl. 6 Ústavy: Politická rozhodnutí vycházejí z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním. Rozhodování většiny dbá ochrany menšin,“ dodává.

Stav legislativní nouze by koalici umožnil zkrátit řečnickou doba na pět minut, navíc by se třetí čtení návrhu zákona mohlo konat ihned po druhém. Zákon by tak koalice nejspíš sněmovnou protlačila, podle bývalé ústavní soudkyně Elišky Wagnerové by ale mohla narazit u Ústavního soudu.

„Sama bych vládě tuto cestu nedoporučovala,“ uvedla Wagnerová pro Deník Referendum. Problém totiž spočívá v tom, že stav legislativní nouze je možno vyhlásit pouze za mimořádných okolností, v jednacím řádu se píše o situaci, kdy jsou zásadním způsobem ohrožena základní práva a svobody občanů nebo bezpečnost státu nebo kdy státu hrozí značné hospodářské škody.

„A je otázka, zda lze obstrukce opozice považovat za mimořádnou okolnost,“ pochybuje Wagnerová. Podle ní by neobstál ani případný argument ministra financí v tom punktu, že pokud norma sněmovnou neprojde, hrozí státu značné hospodářské škody.

Andrej Babiš počítá s tím, že díky elektronické evidenci tržeb sníží stát daňové úniky až o dvanáct miliard korun ročně. To sice není zanedbatelná částka, avšak její výší by šlo obhájit vyhlášení stavu legislativní nouze jen těžko.

Nález Ústavního soudu

Bývalá ústavní soudkyně v této souvislosti upozorňuje na judikát Ústavního soudu z 1. března roku 2011, který se přijímáním zákonů ve stavu legislativní nouze zabýval.

Podle Ústavního soudu lze za náležitý považovat jen takový legislativní proces, který umožňuje racionální diskurs, slyšení stran a otevřenou diskusi mezi zastánci konkurenčních názorů, včetně názorů menšinových, podpořených možností aktivní participace účastníků v jeho průběhu.

„Proto je,“ píše se dále v nálezu, „třeba vymezit a konkretizovat práva parlamentní opozice, která garantují parlamentní menšině aktivní i pasivní účast v parlamentních procedurách. To proto, že jejich garance a realizace jsou jednou z nezbytných podmínek naplnění požadavků kladených na řádný a férový demokratický legislativní proces.“

Dále má mít opozice garantovánu možnost ovlivnit projednávaný pořad parlamentní schůze. Jinak řečeno, tato agenda by neměla být pouze v rukou vládnoucí většiny, a to včetně možnosti vyvolat mimořádné schůze, docílit zařazení nového bodu na pořad jednání, či naopak možnosti její blokace nebo oddálení projednávání určitého bodu programu cestou tzv. obstrukcí.

Tolik Ústavní soud v roce 2011. V zásadě lze říct, že vyhlášením stavu legislativní nouze by se koalice vydala krajně problematickou cestou, nejspíš ústavně nekonformní. Wagnerová se nicméně zmiňuje o jiné možnosti: kompetenčním sporu u Ústavního soudu.

Kompetenční spor vlády se sněmovnou

Doposud trvaly obstrukce vždy několik týdnů, maximálně šlo o měsíce. Pokud by ale opozice nyní skutečně zkoušela blokovat Sněmovnu po celý zbytek volebního období, čelili bychom kvalitativně zcela nové situaci. Dva menší sněmovní kluby by totiž na dva roky ochromily efektivní vládnutí.

„V takovém případě si myslím, že by se vláda měla obrátit na Ústavní soud a vyvolat kompetenční spor s parlamentem,“ tvrdí Eliška Wagnerová. A upozorňuje, že se s podobnou situací Ústavní soud zatím nesetkal. „Pokud by ale parlament ztělesněný opozicí znemožňoval exekutivě dlouhodobě vládnout, myslím, že by se k podobnému kroku měla vláda odhodlat,“ tvrdí Wagnerová.

„Jednací řád sněmovny totiž neumožňuje vlastními prostředky zjednat nápravu a je evidentní, že by koalice musela hledat cestu, jak obstrukcím čelit. Kompetenční spor v tomto ohledu považuji oproti stavu legislativní nouze za ústavně čistší cestu,“ uzavřela Wagnerová.

Jak by vypadal konkrétní postup, ale není jasné. V případě zatím neprobádané cesty kompetenčního sporu by nález Ústavního soudu, pokud by byl pro vládu příznivý, zřejmě dolní komoře přikazoval, aby bez šikanozních průtahů začala naplňovat ústavou dané funkce, tedy aby hlasovala o zákonech. Což je základní předpoklad k tomu, aby jednu ze svých základních funkcí mohla plnit také exekutiva, tedy efektivně vládnout.

Bude mimořádně zajímavé sledovat strategii, kterou se pokusí vláda obstrukcím čelit. Možností moc nemá, jednací řád sněmovny je v tomto ohledu vskutku nešťastně formulovaný. V každém případě je povinna hledat možnosti, které ji umožní prosazovat vůli většiny voličů projevenou ve volbách, avšak musí tak činit způsobem, který neokleští demokratická práva opozice.

Demokracie stojí na tom, že každá vláda se sama jednou může stát opozicí. A kvalita zákonodárné procedury je zdrojem legitimity přijatého zákona.