Začne už platit služební zákon?

Česká republika je jediným členským státem EU, který nemá účinný zákon upravující právní postavení státních úředníků, přestože jeho přijetí bylo jednou z podmínek vstupu ČR do EU. Zákon by otevřel cestu k odpolitizované státní správě.

Valachova

Kateřina Valachová

13.12.2013 08:13

Zákon č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon), ve znění pozdějších předpisů, není stále až na malou část ustanovení účinný. Byl přijat v roce 2002, jeho účinnost byla několikrát po sobě odložena. [1]

Česká republika je jediným členským státem Evropské unie, který nemá účinný [2]  zákon upravující právní postavení státních úředníků, přestože jeho přijetí bylo jednou z podmínek vstupu ČR do EU a výslovně to předpokládá i Ústava ČR, která již dvacet let nebyla naplněna. [3]

Opakované odkládání po více jak deset let jeho účinnosti nejprve z důvodu tvrzených vysokých finančních nákladů, později z důvodu nutnosti přijetí odlišné koncepce státní služby, je jednou z příčin destabilizace správy státu.

Právní regulace státní služby není samozřejmě všelékem, který ze dne na den zajistí kvalitní státní správu na území republiky, ale je bezpochyby jejím prvním a nezbytným předpokladem.

Kromě stále chybějícího zákona o státní službě jsme přitom byli v minulých letech svědky neschopnosti vlád přijmout jasné rozhodnutí o systému veřejné správy v České republice vůbec. Neustále se oddalovalo dokončení reformy veřejné správy (reforma na úrovni ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy).

Pokrytecky se deklarovalo zachování smíšeného modelu veřejné správy, ač docházelo systematicky k jeho oslabování a nabourávání (viz organizační příprava a provedení sociální reformy, ustavení Úřadu práce, centralizace poskytování sociální pomoci prostřednictvím „specializovaného dekoncentrovaného“ orgánu státní správy ve spojení s ústřední úrovní /ministerstvo práce a sociálních věcí jako odvolací a přezkumný orgán/).

Současně se oslabovalo postavení ministerstva vnitra, nerespektovala jeho střechová koordinace nad veřejnou správou se všemi povinnostmi, které z toho ministerstvu vnitra vůči vládě jako kolektivnímu orgánu vyplývají, jak z kompetenčního zákona, tak ze schválených koncepčních materiálů vlády.

Zatímco na obecní a krajské úrovni je účinný zákon o úřednících územních samosprávných celků, pro ústřední úroveň státní správy (zejména ministerstva) a dekoncentrované specializované orgány státní správy (například správy sociálního zabezpečení či katastrální úřady) platí pouze zákoník práce.

U odborné veřejnosti panuje většinová shoda o tom, že Ústava míní vztah veřejnoprávní. Úprava prostřednictvím zákoníku práce je tak nedostatečná. Právě veřejnoprávní regulace je schopná více zajistit nezávislost úřednického odborného aparátu vůči politickým tlakům, stejně jako je motivovanější při „odolávání“ korupčním tlakům či jejich vyloučení.

Negativní projevy jako riziko „profesionálního vyhoření“ či „přílišné uzavřenosti systému“ lze vyloučit propracováním manažerského řízení, benefitů, systémem vzdělávání a částečnou otevřeností ve výběrových řízení. S veřejnoprávní regulací je také spojen prostředek obrany prostřednictvím správního soudnictví, které lépe vyhovuje než soudnictví civilní s ohledem na specifičnost organizace i obsah práce vykonávané v rámci veřejné správy.

Bezodkladné nabytí účinnosti platného služebního zákona by tak odstranilo ústavní deficit, současně by vytvořilo podmínky pro odpolitizovanou, štíhlou, odbornou státní službu sloužící občanům a chránící zájmy státu.

Jaké předpoklady by tak měly být splněny pro kvalitní státní službu? Jaké instituty musí služební zákon upravit?

Odpolitizování státní správy. Zcela jasné a nepřekročitelné oddělení politických pozic (ministra a jeho kabinetu) od „úřednického“ aparátu zajišťující nemožnost obsazování míst státních zaměstnanců na základě politického klíče a průhledné zadávání úkolů s možnosti dovození konkrétní odpovědnosti za přijaté nezákonné rozhodnutí.

Centrální systemizaci a povinný kariérní systém, rotaci vedoucích státních zaměstnanců na ústřední úrovni pro zajištění pružné státní správy tvořené motivovanými úředníky.

Vzdělávání kariérního státního zaměstnance a postih nevhodného chování tak, aby služba státu byla vnímána jako služba lidem, jako prestižní pozice, poslání.

Přezkoumání zákonnosti postupu vedoucího státního zaměstnance nadřízeným ke stížnosti zaměstnance, možnost postavení mimo službu. Pravidlem by tak mělo být, že na státní zaměstnance se kladou vysoké osobnostní i profesní nároky, na oplátku se jim však nabízí stabilní zaměstnání s transparentním a zákonným nakládáním. Občané státní správě důvěřují, protože jedná podle práva a eticky.

Odpovědnost za nesprávný úřední postup či nezákonné rozhodnutí (včetně nikoliv řádného hospodaření s majetkem státu). Existuje jasná a vymahatelná právní úprava. Za kvalitu státní správy zodpovídají v prvé řadě ministerstva a jiné ústřední orgány, ze selhání se vyvozuje politická i „úřednická“ odpovědnost.

V minulých letech se na vládní úrovni usilovalo o nalezení společného modelu právní úpravy pro státní službu a úředníky obcí a krajů, jehož základem by byla soukromoprávní úprava ve větší míře obdobná zákoníku práce.

Došlo k rezignaci na odpolitizování státní služby (oddělení politických a úřednických pozic) například umožněním řízení úředníků politickými náměstky nebo neustavením nezávislého ústředního orgánu státní služby. Tyto pokusy byly opakovaně kritizovány ze strany nevládních organizací, zejména těch sdružených v Rekonstrukci státu.

Vládní návrh zákona o státních úřednících Poslanecká sněmovna před svým rozpuštěním nestihla projednat stejně jako poslanecký návrh novelizace služebního zákona z dílny sociálně-demokratických poslankyň a poslanců zpracovaný za podpory nevládních organizací.

V průběhu přípravy vládního návrhu zákona o státních úřednících zaznívala kritika namítající:

-neodpolitizování ústřední úrovně státní správy
-absence veřejnoprávnosti poměru minimálně části státních zaměstnanců ke státu
-chybějící centrální systemizace
-absence centrálně řízeného povinného kariérního systému
-nezvýšení odpovědnosti státních zaměstnanců za způsobenou škodu
-absence mechanismů pro udržení klíčových státních zaměstnanců ve službě ke státu
-nedostatečná ochrana úředníků při skončení právního poměru
-ve vzdělávání neřešení stávajících školení ve veřejné správy soukromými agenturami ze strany vysokých státních úředníků za existence Institutu místní správy
-ve vzdělávání nezohlednění existenci již státní autoritou akreditovaných programů ve vysokém školství v oblasti veřejné správy.

Uplynulé roky tak potvrdily, že správnou cestou je úsilí o nezávislost a odpolitizování státní služby zajištěné prostřednictvím:

-nezávislého generálního ředitelství státní služby při Úřadu vlády,
-centrální systemizace navrhované generálním ředitelstvím a schvalovaná vládou, kariérní, hodnotící a vzdělávací systém zastřešený generálním ředitelstvím,
-státních tajemníků na ministerstvech a Úřadu vlády,
-kariérního systému,
-kárného řízení,
-a stanovení povinností státních zaměstnanců – například v rámci státní služby proškolování zaměstnanců nižších instancí.

Další kroky by se tak měly ubírat směrem k bezodkladné novelizaci platného zákona o státní službě mimo jiné i s ohledem na hrozbu zastavení čerpání evropských finančních prostředků.

Aktuálně vedená politická debata ve veřejném mediálním prostoru optimisticky naznačuje, že jeho novelizaci a nabytí plné účinnosti nestojí nic podstatného v cestě.


[1] Dle současného znění má zákon nabýt účinnosti k 1. 1. 2015.
[2] Služební zákon není účinný jako celek, účinnosti dnem vyhlášení nabyla pouze některá ustanovení, uvedená v § 254 služebního zákona. Tato dílčí právní úprava však nesplňuje nároky, kladené na právní předpis, který by zajistil jednotnou a systémovou právní úpravu fungování veřejné správy a postavení státních úředníků.
[3] Konkrétně čl. 79 odst. 2 Ústavy „Právní poměry státních zaměstnanců v ministerstvech a jiných správních úřadech upravuje zákon.

A co si myslíte vy? Diskuse (0 příspěvků)

Pro vložení příspěvku musíte být zaregistrováni a přihlášeni.