„Nápad učinit ze zneužívání sociálních dávek speciální trestný čin sdílí většina občanských demokratů.“

Petr Nečas

„Státní rozpočet je do značné míry rozkraden. Ve veřejných zakázkách, v korupci, která je provází.“

Karolína Peake

Jedním z obehraných hitů vládní koalice je boj se zneužíváním sociálních dávek: deficitní státní rozpočet bude prý vyspraven přísnější kontrolou jejich vyplácení. Je tedy na místě podívat se důkladněji na objem prostředků, které jsou na sociální dávky vynakládány, a pokusit se odhadnout, o jaké prostředky přicházíme jejich zneužíváním.

Na začátku je ovšem nezbytné si definovat toto údajné zneužívání. Kdy je možné hovořit o zneužívání? Jaká je vlastně definice těchto dávek a co je jejich smyslem? Zodpovězení těchto otázek může představovat problém. Dávky jsou několikerého druhu a jejich systém je spletitý a do značné míry nepřehledný.

Sociální dávky jsou v podstatě výplatou (a tedy i příjmem), který získává příjemce dávky ve chvíli, kdy nastane zákonem definovaná „pojistná událost“. V této souvislosti se jedná o události spjaté s krizovou či nevyhovující sociálně-ekonomickou situací příjemce (žadatele) a zpravidla také jeho domácnosti. Pod pojmem zneužívání sociálních dávek si tak lze představit dvě situace a definovat je proto možné zneužívání dvojího typu:

1. „pojistná“ událost ve skutečnosti nenastala: dávku získal někdo vysloveným podvodem, žádnou státní pomoc nepotřeboval;
2. událost nastala, ale v menším rozsahu nebo dávka nebyla použita pro daný účel: nejsou splněna aktuálně daná kritéria (připomeňme, že se často se mění).

V mediálních debatách se velice často objevuje maloměšťácké moralizování mířící na pobíratele sociálních dávek: „kupují si za dávky tabák nebo alkohol“ apod. Tento a podobné příklady ovšem nelze považovat za zneužívání sociálních dávek, neboť bychom pak museli obdobně mluvit o zneužívání mezd nebo příjmů z akcií (analogicky bychom museli hovořit o tom, že akcionáři zneužívají dividendy a kupují si za ně doutníky a koňak). U dávek je totiž určeno, kdy a jak na ni vzniká nárok, její spotřebování je v netotalitní společnosti věcí příjemců. Otázku zneužívání je tudíž možné zkoumat pouze z hlediska plnění/neplnění podmínek vážících se k jejich udělení.

Zneužívání prvního typu (podvod) lze v podstatě vyloučit u dávek spojených s dětmi (např. porodné), protože si lze obtížně představit, že dávku pobírá rodina, kde se žádné dítě fakticky nenarodilo. Může se naopak vztahovat na dávky spojené s nezaměstnaností, tedy u osob pracujících načerno. Toto zneužívání je škodlivé a nemorální, avšak lze ho minimalizovat řádnou kontrolou, která je úkolem vládního resortu práce. Zároveň je při současné úrovni ochrany pracujících pravděpodobné, že podstatná část „viny“ za takovéto zneužívání dávek leží také na zaměstnavatelích.

Zneužívání druhého typu si lze představit u dávek typu přídavku na dítě, kde oprávněný nárok získává jen rodina s příjmy do 2,4násobku životního minima. Tam si lze představit zapírání skutečných příjmů, které je v ČR časté zejména u osob samostatně výdělečně činných (živnostníků). Morálně je toto zneužívání jistě méně nebezpečné, protože dítě tak jako tak žádné vlastní příjmy nemá a rodiče pro něj nějaké peníze potřebují, jen možná ne tolik jako jiní. I zde lze případné zneužívání minimalizovat správnou kontrolou patřičnými orgány (sociální odbor obecních úřadů).

Jaký je ovšem stav tzv. „zneužívání dávek“ v širším kontextu státního rozpočtu a z hlediska společenské situace vůbec? Jedná se skutečně o natolik významné téma? Státní rozpočet na rok 2011 je připraven ve výši 1 179 miliard. Na MPSV jde celkem 483,8 miliard, z toho potom specificky na dávky důchodového pojištění 354,7 miliard, na dávky státní sociální podpory 38,3 miliard, na dávky nemocenského pojištění 31,7 miliardy, na ostatní sociální dávky jen 6 milionů a na podpory v nezaměstnanosti 14,3 miliardy; 24,9 miliard jde na dávky územním rozpočtům. Na tzv. problematické „sociální“ dávky, ve kterých současná pravice vidí jeden z hlavních problémů veřejných rozpočtů a politiky, jde tedy necelých 9 % státního rozpočtu. Avšak dnes je zřejmě možné i to, že ministři Drábek a Kalousek pokládají důchod, na který lidé poctivě pracovali celý život, za chudinskou dávku (takové bizarní vidění by vedlo k navýšení tohoto procenta). Toto celkové číslo je možné srovnat se 44 miliardami určenými na obranu či 43 miliardami na dopravu.

Celkový rozsah skutečných výdajů státního rozpočtu 2010 na dávky zobrazuje následující tabulka. Dávky důchodového pojištění lze z této analýzy bez problémů vyjmout, protože v tomto případě jsou kritéria pro získání dávky natolik „neprůstřelná“, že lze předpokládat, že prakticky k žádnému zneužívání nedochází. Také oblast nemocnosti můžeme odsunout, protože byla v poslední době svěřena převážně na bedra zaměstnavatelů a netýká se tak celostátní politiky z hlediska rozpočtů.

Celkově tak bylo v roce 2010 vyplaceno státem cca 100 miliard Kč, u nichž lze spekulovat o menší či větší míře zneužitelnosti a skutečného zneužívání.

Výdaje na sociální příjmy obyvatelstva (v mil. Kč)

↗

Zdroj: MPSV

Pro detailnější analýzu a vyčíslení dopadů na státní rozpočet je vhodné celou oblast rozdělit na tři části: oblast zneužívání pomoci v hmotné nouzi, oblast zneužívání dávek státní sociální podpory a oblast zneužívání podpor v nezaměstnanosti.

Zneužívání pomoci v hmotné nouzi

Příspěvek na živobytí je základní dávkou pomoci v hmotné nouzi, která pomáhá osobě či rodině při nedostatečném příjmu. Výdaje státu v roce 2010 dosáhly v této oblasti 2 862 milionů Kč, a peníze byly vyplaceny asi 90 tis. domácností, počet vzrostl meziročně o 24 %.

Druhá dávka pomoci v hmotné nouzi — Doplatek na bydlení — řeší nedostatek příjmu k uhrazení nákladů na bydlení tam, kde nestačí vlastní příjmy osoby či rodiny včetně příspěvku na bydlení ze systému státní sociální podpory. Výdaje státu v roce 2010 byly 686 milionů Kč, pro přibližně 23 tis. domácností, jejich počet vzrostl meziročně o 18 %. Doplatek na bydlení je průměrně 2 481 Kč.

Mimořádná okamžitá pomoc je poskytována osobám, které se ocitnou v situacích, které je nutno bezodkladně řešit, tam, kde v případě neposkytnutí pomoci osobě hrozí vážná újma na zdraví (např. po povodních). Výdaje státu v roce 2010 byly 333,5 milionů korun pro cca 9 tis. domácností, počet vzrostl meziročně o 15 %. Tato pomoc činila průměrně 2 636 Kč.

O dávkách pomoci v hmotné nouzi rozhodují a vyplácejí je pověřené obecní úřady. Jednak tyto výdaje představují celkově 0,4 % státního rozpočtu a jednak se tyto podpory vyplácejí dobře podchyceným případům, kdy je dobrá kontrola čerpání. Rozsah zneužívání tak může představovat maximálně statisíce korun.

Zneužívání dávek státní sociální podpory (vázaných na příjem rodiny)

Do této oblasti patří především Přídavek na dítě. V roce 2010 stát vydal v rámci tohoto přídavku 3 861,8 milionů Kč, což odpovídá asi 600 Kč na osobu. Přídavek na dítě je základní dlouhodobou dávkou poskytovanou rodinám s dětmi. Nárok mají rodiny s příjmem do 2,4násobku životního minima. Přídavek na dítě je poskytován ve třech výších podle věku dítěte: do 6 let 500 Kč, 6-15 let 610 Kč a 15-26 let 700 Kč. I pokud bychom si představili masové zneužívání této dávky ve smyslu výrazného podvádění při vykazování příjmu v rodině, mohl by dopad na státní rozpočet být maximálně v řádech stamilionů korun, neboť velká část rodin pod stanovenou hranici zřejmě skutečně patřila.

Rodičovský příspěvek je dávka, kterou pobírá rodič za to, že se celodenně stará o dítě. Jedná se vlastně o odměnu za to, že pro stát vychováváme novou pracovní sílu. V roce 2010 na tuto dávku vynaložil stát 27 722 milionů Kč, tedy největší balík peněz. Rodič si může zvolit čerpání rodičovského příspěvku po dobu dvou, tří nebo čtyř let. Tato volba zároveň určuje příslušnou výši příspěvku, jelikož rodičovský příspěvek je stanoven ve čtyřech výměrách daných v pevných měsíčních částkách: zvýšené (11 400 Kč), základní (7 600 Kč), snížené (3 800 Kč) a nižší (3 000 Kč). Průměrně odpovídá výše rodičovské příspěvku asi 6 800 Kč. Rodičovský příspěvek v podstatě nelze „zneužívat“, má na něj nárok vlastně každý rodič a příjmy nejsou sledovány.

Dávky státní sociální podpory (počet vyplacených dávek a jejich průměrná výše), rok 2010

↗

Zdroj: MPSV

Cílem Sociálního příplatku je pomáhat nízkopříjmovým rodinám se zdravotně postiženým členem; krýt náklady spojené se zabezpečováním potřeb jejich dětí. Nárok na sociální příplatek je vázán na stanovenou hranici příjmů v rodině, která v předchozím kalendářním čtvrtletí musí být nižší než dvojnásobek životního minima rodiny. Výdaje eráru v roce 2010 byly 3 100 milionů Kč. Vzhledem k dvojí podmínce čerpání — přítomnost dlouhodobě zdravotně postiženého plus hranice příjmů domácnosti — lze očekávat, že tyto dávky jsou vypláceny účelně a falešné pobírání je minimalizováno.

Příspěvek na bydlení je dávka určená jako příspěvek na zajištění přístřeší rodinám a jednotlivcům s nízkými příjmy. Nárok na příspěvek na bydlení má vlastník nebo nájemce bytu přihlášený v bytě k trvalému pobytu, jestliže 30 % (v Praze 35 %) příjmů rodiny nestačí k pokrytí nákladů na bydlení a zároveň těchto 30 % (v Praze 35 %) příjmů rodiny je nižší než příslušné normativní náklady stanovené zákonem. V roce 2010 na ni vydal stát 3 521 milionů Kč. I pokud bychom předpokládali masové zkreslování příjmů, ztráty státního rozpočtu budou maximálně v řádech stamilionů korun.

Porodné stálo v roce 2010 stát 1 565 milionů Kč. Touto dávkou se rodině s nízkými příjmy jednorázově přispívá na náklady související s narozením prvního dítěte. Nárok na porodné je vázán na stanovenou hranici příjmů v rodině, která v kalendářním čtvrtletí předcházejícím narození dítěte musí být nižší než 2,4násobek životního minima rodiny. Výše porodného činí 13 000 Kč na první živě narozené dítě. Narodí-li se s prvním živě narozeným dítětem další živě narozené dítě nebo děti, výše porodného činí 19 500 Kč. Jelikož porod je obtížné zfalšovat, jako o myslitelném zneužití je v této oblasti možné mluvit pouze o manipulaci s příjmy, takže závěr je zde obdobný jako u přídavků na děti.

Pohřebné nelze zneužívat vůbec. Nárok na něj má osoba, jež vypravila pohřeb nezaopatřenému dítěti, nebo osobě, která byla rodičem nezaopatřeného dítěte, a to za podmínky, že zemřelá osoba měla ke dni úmrtí trvalý pobyt na území ČR. Výše pohřebného je stanovena pevnou částkou 5 000 Kč, v roce 2010 na něj vydal stát 16,3 milionů Kč.

Dále stát vydal 1 005,4 milionů Kč na dávky pěstounské péče. Jde o Příspěvek na úhradu potřeb dítěte svěřeného do pěstounské péče, Odměna pěstouna, Příspěvek při převzetí dítěte a Příspěvek na zakoupení motorového vozidla. Také tyto dávky je takřka nemožné zneužívat! Přispívá se jimi totiž na potřeby spojené s péčí o dítě, o které se rodiče nemohou nebo nechtějí starat, a které je svěřené do pěstounské péče. S výjimkou sociálního příplatku může pěstounovi a dítěti svěřenému do pěstounské péče vzniknout nárok i na další dávky státní sociální podpory, např. na rodičovský příspěvek, přídavek na dítě apod.

Vzhledem ke zneužívání dávek státní sociální podpory je třeba ještě jednou zdůraznit, že hlavní — dvoutřetinovou položkou — je rodičovský příspěvek, u něhož je zneužívání v podstatě vyloučené, dítě buďto v rodině je, anebo není. To samé v podstatě platí pro porodné a další dávky, resp. jsou zneužitelné ve smyslu zkreslení kritérií (typ 2 z úvodu). I kdybychom předpokládali maximální představitelný rozsah takového „zneužívání“, představuje to ztrátu přibližně 0,1 % státního rozpočtu.

Zneužívání podpor v nezaměstnanosti

Česká republika patří mezi země, kde je procentuální podíl těchto veřejných výdajů na hrubém domácím produktu jeden z nejnižších. To samo o sobě jasně vypovídá, že objem zneužívaných prostředků nemůže být nijak extrémně vysoký. Z těchto prostředků jde (relativně velmi malý) díl na aktivní politiku zaměstnanosti, tedy na vytváření nových pracovních míst, rekvalifikace uchazečů o zaměstnání, a zbytek na podpory.

Celkové veřejné výdaje na politiku zaměstnanosti (procento HDP)

↗

Zdroj: EUROSTAT

Celková výše vyplacených podpor činila 13,35 miliard Kč a — mimochodem — meziročně poklesla o 11,4 %, tj. o 1,7 mld. Kč. Průměrná výše podpory v nezaměstnanosti byla v ČR podle posledních čísel v průměrné výši 5 698 Kč (což je jen asi čtvrtina průměrné mzdy), přičemž nejčastější hodnota byla od 2,5 do 3,5 tis. Kč a jen 5,3 % registrovaných uchazečů o zaměstnání měla více než 11 500 Kč.

Podpory v nezaměstnanosti, výše podle krajů (průměrná výše měsíční podpory 5 698 Kč)

↗

Zdroj: MPSV

Pro odhad zneužívání podpory v nezaměstnanosti je možné stanovit jako hlavní vstupní kritérium odhad počtu nelegálně zaměstnaných. Ministr práce a sociálních věcí Jaromír Drábek sebekriticky prohlásil, že dávky zneužívá každý druhý (to by znamenalo dnes asi 280 tisíc lidí). Toto hrubě nadsazené tvrzení odborníci nesdílí, data ČSÚ o počtech nezaměstnaných se sice liší od dat úřadů práce a tento rozdíl je zčásti připisován právě šedé ekonomice, jenže tento rozdíl je zhruba pouze 168 tis. (ČSÚ: 363 tis. nezaměstnaných průměr za 4. čtvrtletí, MPSV: 562 tis. na konci období a 500 tis. na začátku). Odhadněme tedy realisticky počet nelegálních pracovníků pobírajících zároveň podporu v nezaměstnanosti v maximálním rozsahu 150 tisíc osob, což odpovídá 28procentnímu podílu na celé nezaměstnanosti. Při průměrné podpoře by byla podpora zneužívána v rozsahu cca 3 miliardy korun, tj. čtvrt procenta (0,25 %) celkové částky státního rozpočtu. Takové sumy tedy zřejmě státní rozpočet neruinují a jejich omezení zároveň nepředstavuje reálné řešení rozpočtových schodků.

Zneužívání dávek je politicky zneužíváno

Zneužívání sociálních dávek přináší státnímu rozpočtu ztráty maximálně v rozsahu jednotek miliard korun za rok. Lze jim zabránit využíváním existujících zákonů a — vzhledem k tomu, že velké a nejproblematičtější úniky lze spatřovat v práci načerno — zejména důslednou kontrolou na pracovištích a postihováním zaměstnavatelů nelegálních pracovníků, kteří takto okrádají stát na daních a získávají také nekalou konkurenční výhodu.

Ztráty ze zneužívání sociálních dávek jsou nepatrné ve srovnání s úniky prostřednictvím podivných investic, nákupů a korupce ve vládních resortech: podle zveřejněných zpráv proteklo ve veřejných zakázkách za uplynulé roky více než 250 miliard Kč, podle studie doktorandů z Karlovy univerzity o polovině z nich nejsou veřejně dostupné informace. Sama novopečená členka vlády Karolína Peake v jednom rozhovoru prohlásila: „Státní rozpočet je do značné míry rozkraden. Ve veřejných zakázkách, v korupci, která je provází.“

Nicméně tento pohled je pouze jednou stranou mince. Ta druhá odpovídá problematizování také příjmů státního rozpočtu. Jak již upozornilo několik ekonomických expertů, Česká republika má velmi zvláštní daňovou soustavu, která je světově ojedinělá: čím jste bohatší, tím platíte menší procento daní. Stačilo zavést např. britskou daňovou progresi (až 50 % z příjmů) a nemuseli bychom nikomu snižovat porodné.

V makroekonomickém pohledu jsou navíc zneužité sociální dávky méně nebezpečné než velké objemy peněz, které si mezi sebou rozdělují korupčnické strany. Malé objemy zneužívaných sociální dávek jsou totiž stejně využívány k domácí spotřebě a pohánějí tak motor české ekonomiky, zatímco velké korupční balíky jsou většinou vyvedeny do daňových rájů a z domácí ekonomiky bez jakéhokoli přínosu odchází.

Pro pochopení toho, proč je téma zneužívání sociálních dávek vládními protagonisty politicky zneužíváno, je důležité si uvědomit, že tematizace tohoto problému pomáhá přesunout pozornost od skutečných problémů. Všeobecně zhoršená a znejistěná sociální situace obyvatel je totiž jimi samotnými i většinou parlamentní politické scény interpretována ve světle „nepřizpůsobivých“ či tzv. „pobíračů sociálních dávek“. Dokud totiž někde v temnotě našich měst postávají a posedávají armády nemakačenků vysávajíce tak zbytek republiky, nemusí být současná situace rozplétána skrze náročné a bolestné třídní analýzy, ale naopak může být vyložena jako důsledek přebujelého sociálního státu. Ve chvíli, kdy tato analýza ukázala na imaginárnost problému „zneužívání sociálních dávek“, nezbývá než vládě doporučit, aby se zabývala skutečně palčivými problémy naší společnosti a přestala politicky zneužívat téma zneužívání dávek, které reálným tématem není.