Návrh nového zákona o státním zastupitelství jako naděje

Nový návrh zákona o státním zastupitelství je významný z hlediska boje s korupcí, může se ale změnit k horšímu na cestě Parlamentem. Přinášíme příspěvek ze semináře Justiční fórum 2013, který proběhl minulou středu v Senátu.

Na nejbližším zasedání vlády 29.5.2013 je do projednávání zařazen návrh zákona o státním zastupitelství. Z hlediska boje s korupcí a organizovanou hospodářskou kriminalitou se jedná o významnou změnu, přestože hlavní body, které jsou v tomto návrhu nějak novátorské, reagují na skandální praxi z minulosti, kdy docházelo k pokusům o politické ovlivňování státního zastupitelství.

Významné je proto, že návrh nového zákona jde cestou posílení nezávislého postavení státních zástupců, zavádí jasně daná funkční období, kritéria pro výkon funkcí v soustavě státního zastupitelství a jasné vymezení formy udělování pokynů včetně tzv. negativních (neodvolávat se, nezahajovat úkony apod.) a zřizuje specializovaný útvaru pro boj s korupcí a závažnou kriminalitou.

Na první pohled je návrh přijatelný, na jeho přípravě se podílelo Nejvyšší státní zastupitelství, a ani Legislativní rada vlády do něj nijak významně nezasahovala. Návrh zákona je dokonce natolik dobrý, že je na místě úvaha, zda ministr spravedlnosti opravdu ví, co předkládá ke schválení. Vzhledem k jeho mediálnímu obrazu to může působit paradoxně, ale v tomto případě má opravdu zásluhu o zlepšení výkonu spravedlnosti v ČR.

Nicméně stále je na místě se obávat změn, které mohou nastat na cestě Parlamentem. Přestože se to tak nemusí jevit na první pohled, nikdo z politiků vlastně posílení nezávislosti státního zastupitelství nechce. Nikdo si totiž není jistý, co může čekat. V České republice je rozvinutý systém klientelistických vazeb natolik, že pohltil celou politickou scénu a fakticky nahradil parlamentarismus. Přes dvě desetiletí nevyvozování politické odpovědnosti a užívání moci bez kontroly a důsledků vedou k tomu, že trestní právo je jediný nástroj, který má společnost ke komunikaci s politickou oligarchií zcela utrženou z řetězu.

Ostatně sám postoj politické reprezentace k problematice korupce je snahou o vytěsňování do nevědomí. Najčastější reakcí je povzdech, že korupce je historicky přítomná, vyplývá z lidské přirozenosti a nemá cenu s ní bojovat. Což vzhledem k tomu, kdo se korupčního jednání nejčastěji dopouští, je pěkná demonstrace psychologického mechanismu popírání.

Korupce je spojená s předpokladem rovnosti před zákonem, s moderní demokratickou formou vlády spíše než s jakoukoliv jinou. Proto je boj proti korupci bojem za rovnost, vládu práva a občanskou společnost. Levice, u které bychom zájem o tato témata očekávali, je spíše ignoruje. Pravice zase korupční téma dezinterpretuje na potřebu privatizace veřejných služeb.

Hrozbou nejsou nějaké izolované případy úplatkářství ani jednotlivé kriminální akty. Hrozbou je to, že politický systém je permanentně infiltrován klientelistickými skupinami, případně že tento klientelistický systém má tendenci expandovat do dalších sfér společenského života – příkladem může být vzdělávání nebo sport.

Politici si už nepamatují, na které straně zákona se vlastně pohybují. Případně, na které straně zákona se pohybují jejich spolustraníci, jejichž pád by je strhl sebou. Nejvyšší státní zástupce Pavel Zeman pootevřel Pandořinu skřínku vyšetřování a mnozí mohou mít důvodnou obavu, že se zatím jednalo pouze o jakousi demoverzi. K jejich uklidnění nepřispěje ani zdůrazňování nezávislosti soudů. Naopak některým to může jejich obavy jen prohloubit.

Z toho důvodu se v debatě pravděpodobně budou objevovat výpady a snahy o zmírnění dopadů divoké nezávislosti státních zástupců. Argumenty, které se doposud objevovaly, jsou v zásadě dvojí: dojde k „obnovení prokuratury“ čímž má být míněno vytvoření příliš silné instituce. Dalším argumentem jsou obavy z hypotetického zneužití moci, aniž by bylo dodáno jak tedy posílit prvek osobní integrity při výběru státních zástupců. V nedávné minulosti jsme viděli, jak v soustavě státního zastupitelství působili bezohlední kariéristé i všehoschopní sluhové, ale znepokojené hlasy se z těchto kruhů neozývaly. Kauza prezidentské amnestie nejlépe ukazuje otázku osobní integrity představitelů státu jako zásadní, ale neřešitelnou v rámci jedné právní normy.

Mnohem lépe situaci proč je třeba posílit nezávislost státního zastupitelství ilustruje předseda Nejvyššího správního soudu: „Víte, já si myslím, že problémem českého státního zastupitelství nejsou hordy zdivočelých prokurátorů, kteří mají rudo před očima, jsou podezřívaví a stíhají každého druhého, kterého potkají. Ne! To přece není ten hlavní problém. Jestli je něco problémem, je to možná někdy, kolegové prominou, spíš opak. Prostě státní zástupci, kteří nevidí, neslyší, nehledají atd. To je ten problém!“ Josef Baxa, předseda nejvyššího Správního soudu, na konferenci Justiční fórum, uspořádané TI v říjnu 2011 v Praze.

Návrh zákona obsahuje principy, které představují posun v kvalitě fungování státního zastupitelství. Je to poněkud byrokratické čtení, jako všechny zákony, ale nutné k popisu toho o čem je zde řeč.

Jde o posílení nezávislého postavení státních zástupců. Výrazné omezení možností politického ovlivňování nejvyššího státního zástupce, stejně tak i jeho nežádoucí zasahování do konkrétních věcí.

Významná je i změna způsobu jmenování nejvyššího státního zástupce - prezidentem na návrh vlády, na pevně stanovené funkční období bez možnosti jeho opakování a možnost jeho odvolání jen v důsledku kárného řízení - pokud by ohrozil důvěru v nezávislost státního zastupitelství, případně pokud by jako vedoucí pracovník zanedbal své další pracovní povinnosti.

Jasné nastavení vztahů uvnitř soustavy - mezi jednotlivými stupni a mezi vedoucími státními zástupci a jím podřízenými státními zástupci, pravidla při výkonu dohledu nadřízeným státním zastupitelstvím a při výkonu řídících a kontrolních oprávnění vedoucích státních zástupců. 

Vymezení podmínek při zasahování do konkrétní věci, tj. pravidla pro udělování pokynů včetně možnosti jejich odmítnutí a následného postupu, pravidla pro odnětí a přikázání věci jinému státnímu zastupitelství, pravidla pro odejmutí a přidělení věci jinému státnímu zástupci), takto nastavené vztahy eliminují možnosti netransparentního a nedůvodného zasahování do konkrétního případu.

Novinkou je vytvoření specializovaného útvaru pro boj s korupcí - Úřadu pro potírání korupce. Specializace není v mezinárodním měřítku ničím novým. Specializované útvary státních zástupců fungují jak např. na Slovensku, v Chorvatsku, Rumunsku, tak i v Německu nebo ve Španělsku. Španělská prokuratura – Fiscalia je z hlediska specializace v Evropě možná nejdále. Má speciální složky nejen na korupci, ale i na trestné činy proti životnímu prostředí nebo porušování pracovního práva. Specializace je významná jednak z důvodů soustředění expertních znalostí do jedné instituce a jednak z důvodů odstranění místních vazeb.

Vedoucí úřadu pro potírání korupce je v postavení náměstka nejvyššího státního zástupce, je jmenován na pevně stanovené funkční období bez možnosti opakování nejvyšším státním zástupcem, je odvolatelný jen v důsledku kárného řízení a upravené je i udělování negativních pokynů, jak ze strany nejvyššího SZ, tak i směrem k státním zástupcům při speciálním úřadu.

Zároveň zákon upravuje i personální politiku, zavádí výběr státních zástupců formou výběrových řízení, stanovuje přesné podmínky kariérního růstu a zavádí etický kodex.

Novinkou je zavedení Poradního sboru, jako jakéhosi kvazisamosprávného orgánu voleného všemi státními zástupci. Může dávat doporučení a funguje jako konzultační orgán. Jeho nejsilnější pravomocí je vliv na obsazení hodnotících komisí v rámci výběrových řízení na funkcionáře soustavy SZ. Oproti soudnictví, kde premiér Nečas přislíbil vznik samosprávného orgánu již před rokem, aniž by se cokoliv stalo, je to určitý posun.

Samozřejmě, že na druhou stranu, represe korupce a státní zastupitelství k ní patří, nejsou jedinou odpovědí na společenskou situaci. Naopak. Pro znormálnění naší společnosti, jsou možná důležitější legislativní úpravy dozoru nad financováním politických stran a úprava postavení úředníků veřejné správy nebo ochrana oznamovatelů korupčního jednání. Trestní právo má být posledním nástrojem a nelze skrze něj řešit situace, které by při normálním systému kontroly a odpovědnosti ani neměly vzniknout.


Text vychází v rámci spolupráce se zastoupením Friedrich-Ebert-Stiftung v České republice.