Po profesorech zase velvyslanci

Bývalý velvyslanec a člen hradního týmu Václava Havla popisuje zvyklosti při jmenování velvyslanců: „Smyslem ústavy není být textem o sobě samým, ale ustavit a zastřešovat funkční systém celého státu.“

Mediálně prezentovaný spor ústavního typu o jmenování velvyslanců trvá už dva měsíce. Diplomacie je ovšem trpělivá disciplína a nějaké to prodlení jí nečiní větší potíže, takže můžeme čekat, že spor ještě nějakou dobu potrvá. Diplomacie je systém, který se postupně vytvářel stovky let, a dost dlouhou dobu už také docela solidně funguje.

Má svá zvyková pravidla, a těch je hodně, kromě pravidel psaných, zaznamenaných ve Vídeňské úmluvě o diplomatických stycích a Vídeňské úmluvě o konzulárních stycích. Jde o styky mezi státy, takže by bylo dost zvláštní, kdybychom – tedy Česká republika – jiným zemím říkali něco jako: víte, my se tady nemůžeme dohodnout na tom, co přesně znamená slovo jmenuje, anebo přesněji pověřuje.

Stát má jedinou právní subjektivitu. Zní to hodně triviálně, ale je to velice podstatné. Jednotlivé úřady či orgány jsou jen organizačními složkami státu, samy o sobě nemohou existovat. Velvyslanec zastupuje v přijímající zemi svůj stát, tedy ne pouze jednoho, třebaže nejvyššího, z jeho představitelů, jako samozřejmě nepředstavuje třeba jen ministra zahraničí.

Moderní demokratické státy jsou postaveny na dělbě moci. Přít se tedy o to, kdo má pravdu a kdo má nárok na jmenování velvyslanců, je samo o sobě poněkud nevyzrálé a nesvědčí to ve prospěch ani jednoho z ústavních aktérů. Ale to se stává, člověk si někdy musí zvyknout i na horší věci.

Pravdu totiž nemá nikdo sám o sobě, na jmenování velvyslanců se podílí vláda a prezident. Ale ministerstvo zahraničí není úřad, který by bylo možné v tomto procesu obejít, stejně jako osobu ministra. Zvyklost, dosud nezpochybňovaná, je v českém (a československém) kontextu už téměř stoletá:

Podle kompetenčního zákona „Ministerstvo zahraničních věcí je ústředním orgánem státní správy České republiky pro oblast zahraniční politiky“..., „řídí zastupitelské úřady v zahraničí“...,  „zajišťuje přípravu pracovníků pro výkon zahraničních služeb"..., a v praxi také navrhuje plán obměny pracovníků zahraničních misí, přičemž kromě velvyslanců tak činí s určitými výjimkami samo.

Obměnu velvyslanců také plánuje a vybírá (můžeme říci třeba, že si vytipuje) možné kandidáty na velvyslance, nezřídka i oni musejí úspěšně projít vnitřním výběrovým řízením. Je to výběr, na kterém se podílejí různé útvary ministerstva a personální rada ministra, i když on sám jistě může také uplatnit svůj vliv. Už v uvedené fázi jsou leckdy zvažována i jména doporučená prezidentem.

Jména uvažovaných kandidátů ministrovi spolupracovníci projednají s kabinetem předsedy vlády i s bezprostředním okolím prezidenta, a pokud na některém jménu není shoda, obvykle se vyjednává. U důležitých misí samozřejmě přichází se svými návrhy i prezident, občas i předseda vlády a není na tom nic divného nebo nezvyklého, pokud by prezident nepřinášel návrhů příliš mnoho anebo pokud by nešlo o návrhy nápadně nepřijatelné.

Ne vždy se nad návrhy nachází snadná shoda, a ta bývá tím obtížnější, čím významnější země má být obsazena. Někdy se vyjednává dlouhé měsíce a dosavadní prezidenti také bývali velmi úporní, byť velmi diskrétní. V této předjednávací fázi občas některé jméno z návrhů vypadne, jiné se přesune třeba na méně významnou misi.

Poté ministerstvo vypracuje návrh na usnesení vlády, a ačkoliv to žádný zákon takto nestanoví, o návrhu na jmenování rozhoduje v diskrétním režimu usnesením vláda. Poté návrh odsouhlasí prezident. Následně se notifikuje u přijímajícího státu žádost o souhlas s působením velvyslance.

Je-li tento souhlas, obvykle po týdnech čekání, získán, podepíše prezident pověřovací listiny, které pak velvyslanec po svém příjezdu do přijímající země předá tamější hlavě státu a tím započne oficiálně výkon jeho funkce. V době jeho příjezdu do země působení již v zemi nepobývá jeho předchůdce, jednou ze základních zvyklostí je, že se v zemi působení nepotkávají.

Není tedy nikde stanoveno, kdo velvyslance navrhuje. Zkusme si teď představit, že bychom vycházeli pouze ze znění ústavy, která říká, že prezident republiky "pověřuje a odvolává vedoucí zastupitelských misí", přičemž "rozhodnutí prezidenta republiky vydané podle odstavců 1 a 2 vyžaduje ke své platnosti spolupodpis předsedy vlády nebo jím pověřeného člena vlády".

Pověřit někoho výkonem funkce velvyslance ministru zahraničí navzdory je sice teoreticky možné, ale prakticky neuskutečnitelné. Znamenalo by to, že stát je v takovém stupni rozvratu, že by nemohl být brán vážně. Jistěže se předpokládá, že ministr bude připraven ke kompromisu i k vyjednávání a že se nebude považovat za toho, který má rozhodující slovo.

Nastávají i případy, kdy ministr zahraničí skřípe zuby nad nechtěným kompromisem, ale úplně obejít jej nelze. Kdyby se to stalo, jmenování by sice bylo řádné z pohledu daného článku ústavy, ale přijímající země by takové jmenování za řádné jen těžko mohla považovat.

Zahraniční službu prostě řídí ministerstvo zahraničních věci, a to od zvyklostí, formalit a zásadních rozhodnutí, až po všední provoz. Velvyslanec přece neúřaduje na rozkládacím stolku v parku. Stává se zaměstnancem ministerstva zahraničí, to mu také posílá plat, on řídí zaměstnance velvyslanectví a spravuje jeho majetek, řídí se řadou vnitřních předpisů vydaných ministerstvem, uskutečňuje v hostitelské zemi pokyny obdržené z ministerstva a také nemůže uskutečňovat pokyny od jiných úřadů, nebylo-li by to s vědomím ministerstva zahraničí. Nese hmotnou odpovědnost, za svou činnost se bezprostředně zodpovídá ministerstvu.

Nepamatuji například, že by kdy došlo k odvolání velvyslance přímo prezidentem bez předchozího návrhu ministerstva, naopak ministerstvo v souladu s vlastním plánem střídání velvyslance odvolá a prezident to pak jen formálně stvrdí.

Vím, tohle všechno může některým ústavním právníkům a komentátorům připadat jako nepodstatné, protože se o tom v ústavě nic nepíše. Jenže smyslem ústavy není být papírem, textem samým o sobě, nýbrž ustavit a zastřešovat funkční systém celého státu. V takovém funkčním systému se prolíná, a to zpravidla neoddělitelně, ústava s prostými zákony i se zvyklostmi.

A v diplomacii zřejmě více, než v jiných oblastech. Striktně vzato, předseda vlády by přece mohl pověřit kontrasignací jmenování velvyslanců třeba ministra zdravotnictví. Jistě by bylo možné říci, že je to ústavně konformní, ale asi bychom se dost ošívali.

Mohli bychom si položit otázku, proč vlastně ústava z roku 1992 nepopsala skutečnou, v té době již dávno zvykově zažitou, proceduru. Kdyby bylo zřejmé, že stanovuje proceduru jinou, jistě by se, zvláště když ústava začala působit ve zlomové chvíli vzniku samostatného českého státu, ihned ujala nová procedura a proces pověřování velvyslanců by neprobíhal postaru.

Anebo máme té věci rozumět tak, že se ústava odchýlila od mnohaleté praxe jaksi do rezervy, vyčkávajíc okamžiku, kdy se takto formulované pravomoci, dosud dřímající, některý z příštích prezidentů reálně chopí? Je to dost zarážející představa, v tom případě bychom si tedy měli ústavu znovu pořádně přečíst a po jednadvaceti letech její platnosti ji konečně uvést v život.

Ale není to spíše tak, že ústava jen naznačuje a skutečnou ambici stanovit přesnou ucelenou proceduru prostě nemá? Že tedy tvůrci ústavy věděli, že zvyklosti působí mocnou silou, a proto popsali jen vrcholky pravomocí? Jen kroky, které završují složitější procesy a které tak činí dané funkce vrcholnými, důstojnými a které umožní jejich nositelům exkluzivně a s plnou vahou zastupovat stát? Pak by prezident republiky sloužil jako dodavatel důstojnosti a vážnosti, a to není málo, neboť i on svému státu slouží.

Vykládat systém ústavou je nedostatečné a takový výklad nerespektuje složitou skutečnost vztahů, vazeb, zodpovědností a očekávání. Kdyby byl v důsledku čirého textu ústavy prezident takovým hegemonem, který může ministra obejít pouhým poukazem na ústavu, mohli bychom se nadít důsledků obveselujících celý civilizovaný svět.

Prezident přece také podle ústavy „jmenuje a povyšuje generály" a vznáší-li se ústava jako duch nad vodami, žádná síla mu nemůže zabránit, aby si kupříkladu tuto svoji ústavní pravomoc řádně užil, samozřejmě společně s předsedou vlády. A kdyby se oba společně pěkně rozmáchli, mohli by teoreticky zalidnit generály třeba celou zemi. A to se raději ani nepouštějme do obdobné úvahy o soudcích.

Pozice prezidenta, pokud jde o jmenování (pověřování) velvyslanců, je velmi silná, o tom není pochyb. Bude-li vyjednávat, jistě leckdy prosadí svou vůli. Bez jednání a pouhým tlakem ji ovšem neprosadí. Prezident Havel, v jehož blízkosti jsem měl to štěstí pohybovat se pracovně a do jisté míry i osobně, uměl své zájmy prosazovat velice účinně a velmi často své představy o velvyslancích v sousedních, velmocenských či jinak významných zemích prosadil. Ale nejednou také ustoupil, protože věděl, že bez kompromisu a ústupku v některých případech by neprosadil svou vůli v jiných, pro něj důležitějších.

Navíc, a to je pro celou tuto úvahu mimořádně podstatné, diplomacie je velice diskrétní disciplína. Respektování zvyklostí v ní má zásadní váhu, a není to jen otázka cti, existují pro to dobré důvody. Celý vnitřní proces výběru a schvalování velvyslanců se děje neveřejně, i když pro to žádné právní důvody nejsou, nikde se to nepíše.

Hostitelská strana se totiž nesmí ocitnout pod jakýmkoliv tlakem vysílající země, když rozhoduje o tom, zda budoucímu velvyslanci udělí souhlas s přijetím. Veřejně prezentovaný vstup do procesu jmenování velvyslance je značně neobvyklý a ani silné přání nově zvoleného prezidenta jej nemůže oprávnit.

Jakkoliv nelze s určitostí říci, odkud informace o Zemanově přání pověřit funkcí velvyslance na Slovensku Lívii Klausovou unikly, bylo jistě možné v souladu se zvyklostmi prohlásit takové informace za spekulace s tím, že o osobě velvyslance rozhodnuto není a že proces jmenování ještě nebyl ukončen, a proto nemůže být žádné jméno potvrzeno ani vyvráceno. To měli po dohodě nebo i bez ní prohlásit jak představitelé kanceláře prezidenta, tak i ministerstvo zahraničí a věc by se vrátila přesně tam, kam patří.

Jestliže, jak jsme se z nejednoho zdroje mohli dočíst, byl návrh na pověření velvyslance v případě Slovenska schválen Václavem Klausem a odeslán slovenské straně k vyslovení souhlasu, byla vůle hlavy státu v dané věci už vyjádřena a nástupce by ji měl respektovat, byť sám ještě má podepisovat samotné pověřovací listiny.

V naší zemi nedošlo k vojenskému puči, nýbrž k prezidentským volbám, a to je z hlediska kontinuity i akceptace již učiněných rozhodnutí docela velký rozdíl. Paradoxy daného případu jsou téměř až anekdotické, prosazuje-li takovým způsobem nový prezident právě manželku předchůdce, který již velvyslance pro misi v Bratislavě pověřil a projevil tedy svou vůli, podle které chce mít velvyslancem na Slovensku Jaromíra Plíška, a ne třeba například svoji manželku.

Mohou nastat různé situace a jistě si umíme představit možnost, že se o velvyslanci v takové fázi schvalování zjistí závažná skutečnost, o které předtím nikdo nevěděl a která vylučuje, aby se funkce ujal. To ale není tento případ.

Dobře bychom takovému postupu rozuměli v historicky přelomových situacích, zatím se mi ale nezdá, že bych zásadní historický zvrat, který by snad opravňoval k takovému vybočení ze zvyklostí, kolem sebe zaznamenával. Právě na vybočení ze zvyklostí jsou partnerské státy v diplomacii velice citlivé a pro slovenskou stranu musí být vzniklá situace nesmírně obtížná.

Na tom nic nemohou změnit ani opatrně chápavá vyjádření či slova chvály pro Lívii Klausovou. Nehledě k tomu, že takto zauzlovaná situace nakonec nepomůže nikomu, ba nejméně ze všech tomu, kdo se nakonec velvyslancem na Slovensku stane.

Osobně nevidím na obzoru tohoto příběhu úplně uspokojivý závěr. A má-li nastat, tak si na něj zřejmě ještě dost dlouhou dobu počkáme. Určitě bych ale nevěřil tomu, že tento případ změní ústavní nebo diplomatické zvyklosti. Ty jsou opravdu dost silné a proto i velmi odolné.

Celá záležitost se samozřejmě může zdát malicherná oproti problémům, které je třeba v naší zemi řešit. Ale ústava, právní řád a mnohaleté zvyklosti jsou základem, který dává české společnosti alespoň základní míru stability a soudržnosti. Nezbytné ovšem je, aby na nich byla mezi ústavními aktéry i ve společnosti určitá shoda. Jinak budeme vůči budoucím krizím o dost méně odolní. Anebo jsme si jisti, že právě k nám přijít nemohou?

A co si myslíte vy? Diskuse (0 příspěvků)

Pro vložení příspěvku musíte být zaregistrováni a přihlášeni.